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立法后评估的实践与思考
来源:研究室  编辑:舒保荐 2014-02-27 13:40:12

    内容摘要:本研究课题立足中国特色社会主义法律体系形成后的人大立法工作新形势,着眼立法后评估的现实和长远意义,以动态性、开放性、前瞻性思维,从立法后评估的概念、特征着手,学习借鉴研究国内外开展立法后评估的实践探索和理论成果,综合对比、深入分析其方式方法、质量和绩效,审慎提出规范评估工作机制和方法的对策建议,为各级人大常委会加强和改进立法后评估工作,提高立法质量,推进科学立法、民主立法,进行有益尝试和积极探索。
 
 
    “立法为民,贵在法优。法治之法,须是良法”。立法后评估作为检验法律实施成效的重要手段,在法制比较健全的发达国家,已经成为提高立法质量的通行做法。在我国,立法后评估作为一项制度创新,尚属新事物。党的十八大提出全面推进依法治国,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的新要求。深入研究规范立法后评估工作,使之更加科学合理、切合实际,真正成为改进立法工作、提高立法质量、促进法规有效实施的重要措施,是落实十八大要求、推进依法治国的务实之举。对此,我们进行了初步探索研究,现将有关研究情况报告如下。
    一、立法后评估的概念、特征及重大意义
    (一)立法后评估的概念和特征
    1.立法后评估概念
    一部法律法规在制定或修改过程中要经过许多环节,其中就包括评估工作。特别是这部法律法规实施以后,其科学性、合理性到底如何,究竟符不符合人们的主观认识,取得了什么样的实施效果,还存在哪些问题,拟如何对待处理,都要在施行一定时间后经受检验,即所谓后评估。        
    对于这种后评估,各地称谓不一、叫法各异,目前理论学术界亦无统一的说法。通俗的说法是为法律“体检”,还有“立法效果评估”、“地方性法规质量评估”、“立法调研评估”、“立法后评价”、“立法跟踪评估”等说法,有的地方还形象地把这项工作称为“立法回头看”或者“立法工作回头看”,叫法较多的是立法后评估和立法质量评估。需要指出的是,立法后评估与立法质量评估均指同一内涵,没有原则性的不同,只是表述的侧重点有所不同。前者强调开展评估的时间在于某法律法规实施若干年后开展评估,后者强调开展评估的目的在于检验某法律法规的实施质量。在本研究课题中,我们称之为立法后评估。
    我们认为,立法后评估,是指法律法规实施一段时间后,根据经济社会发展要求,结合立法目的,按照一定的原则、标准和程序,运用科学的评估方法,对法律法规的整体或部分条文的总体设计、实施绩效、存在问题及其影响因素进行跟踪调查和综合评价,提出评估意见建议,为是否修改或废止法律法规提供依据和参考的活动。立法后评估,是改进和加强人大立法工作、提高地方立法质量的一种新探索。
    2.立法后评估的一般特征
    (1)评估对象具有特定性。这一特定性是指立法后评估的对象既不是在调研和起草过程中的法律法律草案,也不是正处于审议和修改过程中的法律法律草案,而是对现行有效且已实施了一段时间、具有评估价值和必要的法律法规。例如社会关注度较高、涉及的法律关系复杂、根据客观形势的变化需要进行修改的法律。地方人大常委会的立法后评估对象选定目前有两种类型:第一种是个案评估,就是选取一部地方性法规进行比较全面系统的分析和评估。目前绝大部分地方人大常委会开展的立法后评估就属于这一种。第二种是整体评估或者“一揽子评估”,是对现行有效的全部或若干件地方性法规一并进行评估。据了解,目前这种评估为数较少,只有宁夏、青岛、太原、武汉等地方人大常委会开展过整体评估。其中,有的人大常委会在对单项法规进行过一次个案评估,取得实践经验后才开始对若干件法规进行整体评估。
    (2)评估内容具有确定性。这种确定性是指立法后评估的内容不应仅仅局限于法律法规条文本身,还应当通过对法律实施的基本情况,法律法规所取得的经济和社会效益,以及宣传贯彻、行政执法、配套性文件制定等情况,来分析法律法规设计的合法性、操作性和针对性。实践中,评估工作可能针对某件法律的所有条文进行评估,也可能只针对某件法律的某一条或者某几条法律条文进行评估。
    (3)评估方法具有多样性。这种多样性是指开展立法后评估时可以根据实际情况,采用定性分析法和定量分析法。定性分析法主要包括召开座谈会、进行实地调研、开展问卷调查等;定量分析法主要包括比较分析法、系统评价法和成本效益评价法等方法,使得评估结果更具科学性。
    (4)评估参与对象具有广泛性。立法后评估能够使更多的人关注立法、并积极参与立法。既有立法部门、执法部门、人大代表、政协委员、专家学者,也有普通社会公众都可以参与其中,使得各方面、各层次都能发出声音,集中各方智慧,使得立法后评估更具民主性。
    (5)评估结果具有客观性。由于参与对象广泛,运用方式多样,采用信息真实,整个评估活动具有扎实的基础,由此获得的评估结果相对客观公正、科学合理。
    (二)开展立法后评估的重要意义    
    中国特色社会主义法律体系的形成,标志着社会主义法治国家的历史进程进入新阶段,我国立法领域的重心开始从建立健全新法律法规的时期转向立、改、废并举的时代。今后立法工作重点已经由过去的“数量型立法”转为“质量型立法”,以推动法律体系的与时俱进与发展完善。立法后评估是“质量型立法”时代提高立法质量的有效途径。
    1.立法后评估有利于客观公正地检验、考量单项法律法规的质量和实施绩效
    “法律的生命在于它的适用和生效”。当一部法律法规生效实施一段时间后,通过立法后评估,采取一定的方式和手段对法律法规执行的效果进行检验和评价,就能够全面总结立法经验,及时、准确地发现某部项法律法规在设计上的问题和不足,进而提供修改、废止的科学依据,积极推进法律法规的适时修改,使法律法规更加完善。
    2.立法后评估有利于促进科学立法、民主立法
    立法后评估为公民直接参与立法开辟了新的渠道,使立法从关注有法可依,转变为更加重视科学化、精细化,是立法的自我完善和发展。实践表明,通过立法后评估能使更多的人关注立法、并积极参与到立法中来,除了立法部门、执法部门,也能听到社会公众的意见,集思广益,群策群力,这种立法参与的广泛性,使得立法更具民主性、科学性。
    3.立法后评估有利于推进社会主义法治建设
    人大常委会在网站、报纸等媒体发布评估通告,征求评估意见,在客观上能吸收社会公众参与对法规的评估工作,引起社会各界对立法质量的普遍关注,加大法规的宣传力度,起到让法规更加深入人心的作用;评估过程中有针对性地组织对法规实施情况的调研和视察,能够促进执法部门依法行政、提高行政效能、维护公民权益。正因如此,立法后评估的意义已经超出了立法质量本身,评估过程同时也是一次普法、知法、守法和用法的过程,能够在立法机构和社会之间形成良性互动,推进科学立法的同时,推进严格执法、公正司法和全民守法,进而不断推动社会主义民主法治建设。
    二、国外开展立法后评估工作的概况与启示
    (一)美、德、英、日等国立法后评估概况
    1.美国的立法后评估制度
    美国的立法后评估发端于20世纪初的政府绩效预算评估,法律评估作为其中一部分以立法前评估为主。70年代后,为回应经济全球化、行政民主化,化解管制危机,提高政府效率,美国采取了一系列改革措施,其中包括立法后评估制度的构建,逐步形成较为完整的体系。主要现状特点:(1)主体。具有国家机关(含立法机关及其附属机构、行政机关)、民间机构、公众参与的主体模式;(2)依据。联邦立法后评估的依据分为法律、总统行政命令、部门命令和司法命令四类(前两者是主要的评估依据),各州的评估依据主要是地方法规和行政命令;(3)评估对象。大部分立法后评估的对象是重要规章;(4)标准和指标。60年代运用“3E”标准,即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness),后来在此基础上又加入公平性(Equity)、环境性(Environment)的标准,成为“5E”标准,作为审查政府项目及执行结果的标准,对法律或政策进行评估,还明确了与具体立法项目相联系的指标;(5)方法。采用以定量方法优先、定性方法作为补充的评估方法;(6)程序。《美国法典》第194条规定,“国会和国会各委员会的工作程序是分析、评价和研究国会颁布的法律的适用、实施和执行情况,然后提出、审议和通过对国会颁布的法律的适当或必要的修改和变更,提出、审议和通过适当或必要的补充立法”。行政机关和部门多是通过行政命令或部门手册的方式确定程序;(7)结果运用。通过立法后评估确定法律法规的未来效力或施行效力如何,并作出修改、废除、变更及补充立法的决定,评估结论也是相关人员的归责依据。
    2.德国的立法后评估制度
    20世纪70年代,德国开始了立法后评估的应用与制度化历程。经过不断发展完善,2001年联邦政府内政部发布《立法效果评估手册》,从经济范畴的角度界定需要进行后评估的法律,并对评估的工具与程序作出具体说明。近年来,特别是2004年以来,新立的法绝对数量较少,大量开展了对原有法的修订工作,并继续研究探索立法后评估制度。主要现状特点:(1)主体。立法后评估主体是多元的,包括联邦政府内政部及各联邦部门。(2)依据。包括法律法规、行政命令以及行政主管机关议事规程中的指示。(3)对象。相当宽泛。德国联邦政府规定,不论立什么法,不论重要与否,都必须进行评估,只是评估的范围有所不同。(4)标准。标准设计既关注经济效益也重视公平因素。其核心标准包括目标实现程度、法律实施成本、成本—效益效应、规范的可接受性、可行性和副效应。(5)方法。主要有三种:成本结果分析、企业经济的成本计算、成本—效益分析方法。(6)程序。分为三个阶段:构想阶段、实施阶段和评价阶段。(7)结果运用。评估的直接效果就是对原有立法的重立、修改、废除或不做变更的保留。
    3.英国的立法后评估制度
    20世纪80年代以前,在英国立法后评估只在个别公共部门应用,撒切尔首相上台执政后,开始放松规制改革,自此立法后评估开始受到广泛关注,并通过一系列事件完成立法后评估制度化。主要现状特点:(1)主体。主体就是国家机关,包括立法机关、行政机关、公众参与;(2)依据。主要有:法律法规、行政命令;(3)对象。英国把法律执行的时限要求作为立法后评估对象的条件,如,2001年生效的《规制改革法》规定,凡是在过去两年中没有进行实质性修改的法律都需要进行规制影响的评估;(4)标准和指标。重视经济性、效率性和效果性,追求低投入、高产出,实际与预期相契合的立法标准,评估指标在总量上呈上升趋势;(5)方法。成本收益分析是英国立法后评估的主要方法,另外还有风险评价和合规成本评价方法。一般情况下,立法后评估以定量方法优先,无法适用定量方法时,才选择定性分析方法;(6)程序。包括规制提案目标陈述、措施背景陈述、风险评估、选项确定、成本收益分析、对小企业和竞争的影响、执行、公正公平等。(7)结果运用。立法后评估的结果可能直接导致现有规制效力的维持或改变,也可能仅仅起到形式上的威慑作用。
    4.日本的立法后评估制度
    在地方分权主义体制下,20世纪90年代后日本的立法后评估制度也在中央与地方层面并行发展。(1)主体。包括立法者(国会、内阁及各部门、议会和首长)、专门评估方(行政评价局、政策评价与独立行政评价委员会);(2)依据。是法律法规和行政命令;(3)对象。范围较为宽泛,《关于行政机关实施政策评价的法律》在事后评价计划中,按在规定时限内是否实现目标等情况规定评估对象;(4)标准。比较注重评估立法的必要性、效率性、有效性、公平性和优先性;(5)方式方法。主要运用绩效评价和综合评价两种方式;(6)程序。先确立评价的政策法规,由制定主体进行自我评估,在通过该部门政策评价会议审议后,交至专门评估机构再审,最后的审定结果要向社会公布。评估过程中,有关部门须听取公众意见,确保信息透明;(7)结果运用。通过对结果原因的分析,为政策的完善提供合理依据。
    (二)美欧日立法后评估带给我们的启示
    概览美欧日立法后评估制度,启示如下:
    1.要重视公众参与评估,拓宽多样化公民参与途径,建立多元化评估主体,将更多的利益相关者纳入到评估主体的范畴,发挥制度外监督主体的作用。
    2.要保证评估环节的公正、公开,提升评估信息透明度,增强评估结果的可信度。
    3.要重视效率与公平的统一,合理化评估标准,完善指标内容,优化指标结构,形成科学的指标体系,量化评估方法,保证评估结果的客观公正性。
    4.要处理好立法后评估与其他评估环节的关系,保证制度实施的流畅性。
    5.要做好中央与地方评估工作的统筹兼顾,确保评估体系的平衡性、协调性和连续性。
    需要指出的是,国外立法后评估多是侧重行政机关法规的评估,况且社会制度不同加之历史发展的差异,我们各级人大开展立法后评估不可能照抄照搬,但对国外一些好的经验和做法进行研究和借鉴是必要的。如做好中央与地方评估工作的统筹兼顾,重视公共参与,强化第三方监督,建立专门的评估机构,规范评估程序和评估方法,加强对立法评估三大模块(立法前、中、后评估)的研究,确保评估过程的连续性等,并最终形成一套科学的立法评估制度。又如,英国不同于联邦制国家,其中央机构与地方间联系紧密,评估政策能够直接下达。同时,由于地区间情况不同,需要对既定方法作灵活变通,这使得英国的立法后评估方法表现出一致又有弹性的特点。我国作为单一制国家,在国家结构及机关运作上,与英国有一定相似之处,因此其立法后评估做法对我们是有一定借鉴意义的。
    三、国内开展立法后评估的实践与启示      
    与美欧日相比,我国的立法后评估工作起步较晚。直至2004年我国才有了真正意义上的立法后评估制度和原则性政策。2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》,规定了规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。国务院法制办自2006年起连续三年开展立法后评估试点工作,2008年3月新修订的《国务院工作规则》正式把后评估作为一项制度纳入行政机关的工作中。我国权力机关的立法后评估始于地方人大。
    2000年,山东省人大法制委员会组织有关部门人员对《山东省私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》、《就业促进条例》进行了立法后评估,首开地方人大立法后评估之先河。此后,云南省、上海市等人大常委会陆续展开立法后评估工作。地方人大的先行先试,客观上对全国人大常委会开展此项工作起到了试点和促进作用。2010年立法后评估工作在全国人大拉开帷幕。至此,我国的立法后评估工作在国家的立法机关中全面展开。
    (一)地方人大常委会立法后评估工作概况
    据不完全统计,自2000 年以来,山东、北京、广东、辽宁、浙江、福建、江西、湖北、海南、重庆、云南、吉林、甘肃、广西、宁夏、四川等省级人大常委会,以及太原、深圳、杭州、宁波、青岛、广州、珠海、大连、武汉、长沙等有立法权的市级人大常委会都结合本地实际,分别对其制定的地方性法规进行立法后评估,引起了很大的社会反响。辽宁省人大大常委会分别于2006年和2012年先后对《辽宁省海洋渔业安全管理条件》、《辽宁省奖励和保护见义勇为人员条例》进行了立法后评估,大连市人大常委会于2011年首次启动了立法后评估,对《大连市消防若干规定》进行了立法后评估。上述省市人大常委会在立法后评估方面的积极探索,在一定程度上填补了我国立法实践在这一领域的空白,为立法后评估工作的制度化积累了经验。
    (二)国内不同省市人大常委会开展立法后评估工作主要做法比较
    立法后评估在我国地方立法实践中尚处于探索阶段,各地做法不尽相同。我们以立法后评估的评估主体确定、对象选择、重点确立、手段采用、报告形成为切入点,选择部分省市的立法后评估工作为研究对象,进行比较分析。
    1.评估主体确定。立法后评估主体,是指在立法后评估过程中,组织和承担立法后评估工作的单位和个人。评估主体的选择,对立法后评估的质量和效果起着重要的作用。目前大致有五种主体操作模式:第一种是以人大常委会的名义组织评估,通常由常委会任命一个专门的评估工作小组。2011年,大连市人大常委会开展消防若干规定立法后评估时,成立了由常委会领导、有关部门负责人、人大有关专门委员会委员、政府相关部门领导和地方立法咨询组成员组成的评估组,作为评估主体;第二种是以人大专门委员会的名义组织评估。2004 年云南省人大对《云南省农村土地承包条例》的评估,采用了省人大法制委员会与省人大农业工作委员会共同作为评估主体的模式;第三种是以常委会工作机构的名义组织评估;第四种是混合式的评估,一般由人大法制委员会牵头,组织人大有关专门委员会、政府有关部门或群团组织共同参与,有的地方还邀请本级人大代表参与。2004 年云南省人大对《云南省邮政条例》的评估,评估主体为省人大法制委员会牵头,省人大财政经济委员会和省邮政局共同参与,对《云南省广播电视管理条例》的评估由省人大法制委员会牵头,与省广播电视局共同开展。2005 年初,福建省人大法制委员会、法制工作委员会选择《福建省青年志愿服务条例》作为首个进行立法效果评估的地方性法规,并确定该项工作的评估主体为省人大常委会法制工作委员会和共青团福建省委。上海市立法后评估工作的评估主体一般以市人大法制委员会、法制工作委员会为主,市人大有关专门委员会和市政府有关部门共同参加,以及部分市人大代表和专家学者共同参与的形式。第五种是委托评估,由人大常委会、专门委员会或者工作机构委托制定和实施法规机关之外的“第三方”专门机构开展评估。2008年武汉市人大常委会经过与多个高等院校的沟通、磋商和反复比较,最终选择中南财经政法大学承担对现行有效的79件法规委托评估的工作,由该校法学、经济学、管理学、统计学、社会学等专业近百名研究人员组成的评估团队进行评估。2012年辽宁省人大大常委会开展奖励和保护见义勇为人员条例评估时,委托省地方立法研究会负责具体实施,邀请了省见义勇为基金会、东北大学文法学院、辽宁大学法学院、辽宁社会科学院社会学研究所和省统计局调查队等单位参与立法后评估工作。从国内各地评估主体的多数选择来看,基本都采用了立法部门牵头,执法部门参与的评估主体模式,属于第四种即混合式的主体操作模式,只是在具体组织实施的部门方面有一些差别。
    2.评估对象选择。目前各地人大常委会选择评估对象时,主要从本地立法实际出发,还没有形成统一、规范的选择标准,评估涉及的范围相当广泛,经济、教育、科技、文化、卫生、环境与资源保护、城市建设与管理等方面的地方性法规都在评估之列。
    从与上位法关系上看,各地人大选择的立法评估对象绝大多数是当地自行创制的地方性法规,只有极少数地方人大对实施国家法律的办法,比如北京市人大常委会对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、广东省人大常委会对《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》进行了评估。地方人大没有对上位法在本地区实施效果进行过评估。 
    从项目指向上看,选择对本地历史文化遗产保护类条例进行评估的比较多,如上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例、长沙市历史文化名城保护条例、四川省阆中古城保护条例、海南省红树林保护规定和住宅区物业管理条例、甘肃省麦积山国家级自然保护区管理条例等。还有一些地方人大选择关系人民群众切身利益的经济、公共管理等方面的法规进行评估,如云南省供用电条例、浙江省殡葬管理条例、广州市生猪屠宰条例、海南省机动车辆燃油附加费征管条例、武汉市城市节约用水条例、宁夏回族自治区交通运输管理条例、杭州市中小学校学生伤害事故处理条例、福建省青年志愿服务条例、江苏省道路运输市场管理条例、大连市消防若干规定等。这些接受评估的地方性法规实施时间一般在2至3年,短的只实施一年,长的已实施8至10年。
    有的地方人大在进行立法评估时阐述了选择评估对象的依据,比较有代表性的是福建和上海。福建省人大常委会本着先易后难、由简入繁的原则,从单项法规着手进行,选择调整社会关系相对简单、条文比较精炼的法规,最终确定了青年志愿服务条例这部信息收集整理和分析比较方便,内容贴近百姓生活的地方性法规进行立法效果评估。而上海市人大常委会选择对上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例进行评估时,依据的理由是:条例是上海地方创制的;实施后起到了很好的作用,但随着形势发展遇到了不少新问题;人大代表和一些群众提出许多修改完善该条例的议案和建议,通过评估可以为修改该条例作准备。大连市人大常委会之所以选择对消防若干规定进行立法后评估,一是消防安全日益成为党和政府、广大人民群众关注的重点;二是选择事关人民群众生命财产安全的消防若干规定进行立法后评估,有助于增强人民群众消防安全防范意识,维护城市安全;三是国家新修订的消防法已于2009年颁布实施,也要求及时跟进,把握好与上位法的衔接,使法规的修订工作适应形势发展和客观需要,维护国家法制统一。
    3.评估重点确立。评估重点的确立直接影响着评估效果。确立立法后评估的重点就是围绕特定评估对象的合法性、合理性、目的性,来抓住评估需要关注的法规主要内容。对于评估重点的把握,各地人大共性多,差异少。据现有资料分析,评估重点可概括为是“两个角度、三个看点”。“两个角度”就是法规设计、法规实施;“三个看点”就是,一看成效,二看问题,三看建议。
云南省人大常委会把地方性法规的评估重点明确为四个方面:一是法规实施后取得的成效;二是法规实施中存在的问题及改进的建议;三是法规实施中是否发现与上位法有抵触的地方;四是法规的有关规定是否符合实际、是否具有针对性和可操作性。福建省人大常委会对《福建省青年志愿服务条例》施行两年来的成效和社会作用,以及具体条文的可操作性和规范性等问题进行了评估。上海市人大常委会开展的评估重点注重两方面:一是法规实施的绩效;二是法规设计和程序规定是否需要进一步完善。武汉市人大常委会主要从五个方面进行评估:一是法规内容是否与现行法律、行政法规相抵触;二是法规中各项制度和程序是否合理可行;三是立法技术是否规范;四是是否与本市经济社会发展及武汉城市圈“两型社会”建设相适应;五是法规执行中存在的主要问题及原因。四川省人大常委会对《四川省消费者权益保护条例》进行立法效果评估时,对该条例实施3年多以来,具体执行、民众知晓等情况进行调研,重点了解法规实施后取得的成效,发现法规实施中存在的问题,为启动修订工作奠定了基础。虽然各地人大的立法后评估都抓住了重点,但不难看出大都存在着“一多一少”的问题,即对法规的实施绩效评估内容过多,而对立法自身质量的评估过少,这在以后的评估工作中应该引起注意。
    4.评估手段采用。立法后评估手段是指评估主体在对选取的法律法规进行立法后评估时采用的方式和方法。评估手段采用不当会直接导致评估信息失真,从而影响评估质量。目前多数人大在立法评估中较为普遍采用、同时并用的方法有问卷调查、实地调研、座谈会等,属于定性分析,也有的采取了定量分析方法。
    (1)问卷调查。在立法评估信息收集整理阶段运用较多的方法之一就是问卷调查。有的地方人大发放专门设计的调查问卷,也有的地方人大利用报纸和网络进行问卷调查,征求相关部门和社会公众对法规实施情况的意见和建议,效果很好。比如,福建省人大常委会法工委和团省委向全省9个设区市、80个县发放各种调查问卷8800份,分别对青年志愿者、青年志愿者组织以及普通群众开展问卷调查,广泛收集对青年志愿服务条例的意见和建议。上海市人大常委会在评估中对利益相关的社会公众进行问卷调查,对一般社会公众进行个别访谈。问卷的设计委托同济大学国家历史文化名城研究中心承担,问卷的发放和收集整理委托市统计局城市社会经济调查队承担。上海城市社会经济调查队还抽样调查了883位市民,收集了普通市民的意见。
    (2)专题调研和座谈会。各地人大在评估工作的各个阶段都十分重视采用专题调研和座谈会等方式。比如,湖北省人大常委会立法评估工作开始后立刻组成工作组,围绕立法评估中反映出来的重点、难点问题,赴本省两个市展开专题调研,认真听取人大代表、专家以及相关方面的意见,积极研究问题的成因。云南省人大常委会对供用电条例进行立法评估时,组织调研组先后到几个州市召开座谈会,听取当地人大常委会、经贸委、林业局和供电部门的意见。
    (3)网上专栏。一些地方人大在立法评估过程中利用网络方便快捷的优势,开辟网上评估专栏。比如,青岛市人大常委会的立法评估先是在青岛人大信息网上开设专门栏目,市民可上网查询本市的地方性法规,并可在网上直接反馈对法规或者立法工作的意见、建议,也可发电子邮件给人大法制工作室。武汉市人大常委会在武汉人大网上开设专栏,建立完整的法规数据库和专门页面,方便公众查询和提出评估建议。
    (4)指标量化。从立法评估工作实践来看,一些地方人大专门制定了评估标准。如四川省人大常委会制定了阆中古城保护条例立法效果评估实施方案,通过法理指标、技术指标、实践指标等3项指标对其进行量化。福建省人大常委会认为,对法规的评估很难采用技术评估工作中常用的一些可量化的、直观的数据标准,只能从价值判断入手,综合考量,因此制定了合法性标准、实用性标准和规范性标准,将三者结合起来进行评估。上海在将所有法规委托给有关机构进行全面清理、评估的过程中,将评估内容细分成几项,达到几项就打相应的分数,评估结果一目了然。武汉市人大常委会的委托评估,在评估方案中则确立了合法性、合理性、可行性、技术性、特色创新性五个评估标准。
辽宁省人大大常委会开展奖励和保护见义勇为人员条例评估时,采取了文献分析、座谈访问、问卷调查、专家论证和实施机关提供报告的方法。大连市人大常委会在开展评估过程中也综合运用了多种方法,力求保证评估结果的客观真实性。评估组深入到有关部门、企事业单位及社区进行调查研究,召开10余次座谈会,就有关问题听取专业管理人员、企事业单位职工、人大代表和居民的意见建议。发放调查问卷,在媒体和网站上发布通告,设立热线电话,向社会公开征集评估意见。召开立法后评估工作动员部署会议,有选择地到消防重点单位进行实地察看和个案分析,召开人大代表和社区居民座谈会。委托部分区市县人大常委会协助开展调查研究,并提出书面评估意见。听取市公安消防局提供若干规定实施情况报告。以地方立法咨询组为主,请专家对若干规定立法质量进行论证评价。为保证评估质量,着眼评估法规文本质量和实施效果,坚持用事实说话,用数据分析,按照6项评估标准将立法背景、立法意愿与立法实践、立法后实施作为一个整体进行量化考评,进行科学系统地分析评估。
应该说,上述评估手段基本上可以满足立法后评估工作的需要。今后还要努力探索创新更多的评估方式方法,总的要求是,坚持群众路线与专家意见相结合,坚持实际调查与理论分析相结合,坚持传统手段与高科技的手段相结合,运用一切媒介和载体,动员社会力量全程参与,进一步推进立法后评估工作制度化和规范化。
    5.评估报告形成。立法后评估报告是指对所选择的法律、法规和规章进行立法后评估后所得出的结论,是评估成效的初步反映。各地人大在立法后评估结束后一般会形成评估报告。从各地的评估报告看,地方人大开展的立法评估工作取得了积极成效,体现在:立法机关通过深入了解分析立法工作的经验和缺陷、法规实施的绩效和问题,对法规作出了比较全面、客观、系统的评价,为评估结束后法规的立、改、废提供重要的现实依据,也促使地方人大有针对性地改进地方立法工作,提高立法质量,还有利于督促法规实施机关及时研究解决法规实施过程中存在的问题,切实有效地改进“一府两院”的工作。
    云南省人大常委会的评估报告肯定了邮政条例实施以来所取得的成绩,对条例立法时就曾有较大争议的“建立地方政府对邮政普遍服务的扶持机制”予以肯定,提出了对条例进行修改的建议。通过对广播电视管理条例的评估,立法机关认识到条例中规定的广播电视稽查制度缺乏刚性,给执法中的稽查活动带来困难。另外,条例中只规定行为模式,未规定相应的法律责任的立法技术缺陷,给有线电视收视费的征收带来了很大的难度。条例的评估加深了立法机关对立法技术重要性的认识。
    福建省人大常委会的评估报告认为,青年志愿服务条例的实施规范了青年志愿者的活动,保障了青年志愿者及其组织的合法权益,取得了较好的社会效果。但条例在青年志愿服务活动经费、志愿者服务激励机制方面的规定存在着操作性差的缺点,条例的调整范围太窄,不能满足现实的需要。针对以上问题,评估主体提出了三点修改意见。最后,对整个立法后评估工作的项目选择、法规起草方式、法规出台后的宣传、立法后评估长效机制的建立等问题,提出了一系列合理化建议。
    上海市人大常委会的评估报告认为,法规的实施为历史文化风貌区和优秀历史建筑保护提供了法律保障,对加大保护力度、提高保护成效起到了积极的推动作用。但是条例在出台时机的选择、资金投入机制的操作性以及保护对象的范围方面仍然存在着不足,还需要进一步研究条例中相关各方利益问题。
大连市人大常委会的评估报告认为,消防若干规定的制度设计和权力配置合理,符合立法技术规范,对推进消防安全管理起到了积极的作用。同时指出,一些规定已不适应国家新修订的消防法的要求。在法规文本方面存在着重实体轻程序、有规定无罚则等问题。在具体实施过程中存在法规宣传、执法部门运用法规、监督落实、消防安全体制建设、社会单位贯彻落实不到位问题。市人大常委会将这些问题一并写入评估报告,印发市政府进行整改。评估报告针对这些存在的问题,建议对若干规定进行修改完善,并且提出了6条具体修改建议。该评估报告经人大常委会审议通过后,以人大常委会文件的形式印发给市政府,并列入2013年调研论证项目、2014年修改项目。
    综上,立法运用是立法后评估报告的最主要适用方式。同时,立法后评估报告亦用于对法规实施的指导和对司法的指导运用。
    (三)立法后评估实践中存在的几个共性问题  
    立法后评估在我国近十年的探索实践,从试点起步到逐渐常态化,取得的成绩不言而喻,然而问题也不容忽视。对已有的评估做法和经验进行分析比较,我们发现国内部分省市的立法后评估工作实践中有这样几个共性问题,直接制约和影响着立法后评估的规范统一和工作效果。
    1.对评估主体的认识不尽一致。开展立法后评估的主体构成,应该是立法机关还是政府部门?或者委托一个中立的第三方,比如研究机构或大学来进行评估?我们调查发现,各地人大开展立法后评估时,多是采取以评估立法机关主导、执法机关配合的方式组织进行。赞成这种做法的人士认为,立法机关和执法机关是法规的制定者和执行者,是掌握法律信息和法律资源最多的部门,再加上适当专业性和社会广泛性群众的参与,基本可以保证评估结果的客观真实性。赞成委托评估的人士认为,立法机关搞立法后评估,不但有人、财、物力上的局限,亦有“自说自话”的嫌疑,评估效果的客观公正性就会打折扣。要克服局限、避免嫌疑,就要敞开大门,另找其他组织评估。由立法机构及其部门委托的第三方机构(包括中介组织、科研机构甚至个人)承担评估工作,得出的评估结论相对公正客观。如,上海在立法后评估上的做法就是将所有法规委托给有关机构,进行全面清理、评估。但现实情况是,第三方机构掌握的法律资源和法律信息比较有限,人员力量较为薄弱,由他们进行评估,较难取得全面的评估信息,从而削弱了评估价值,这可能也是实际工作中委托评估第三方机构作为评估主体相当少的原因。
    2.评估信息较为缺乏。各地人大目前尚未建立长期有效的立法评估信息收集渠道,只是在对一部或几部地方性法规进行评估前临时收集整理信息,存在立法信息保留不完整、评估资料不充足、不全面等问题,不可避免地会影响立法评估的质量。
    3.评估方法不够全面科学。主要表现在:一是立法后评估与执法检查活动不易区别,往往把执法检查的方法直接套用到立法后评估上。二是定性评估的方法运用得较为普遍,定量评估方法运用得少。定量分析就是通过对立法成本与其预期所取得的社会、经济效益的权衡比较,得出一系列比较直观的数据,为定性分析提供有效借鉴。实践中,只有极少数地方人大常委会在评估中引入了成本效益分析等定量评估方法,在评估过程中一些间接的、隐性的成本支出往往难以计算,很多效益指标难以量化。《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》规定可以运用现代科技手段,采用专业统计分析工具,采取文献研究、实地调研等方法,对规章的立、改、废提出意见建议;各级政府系统的政策评估以及国外立法评估已有的一些成熟和科学的方法,比如定性分析方法中的前后对比法、有无对比法和逻辑框架法,定量分析方法中的成功度法等,这些做法都值得我们在立法评估时借鉴参考。
    4.评估结果运用不充分。由于没有统一硬性规定和存在着认识、操作上的差异,各地人大对评估报告的处理情形各不相同。有的地方人大的评估报告向常委会提出,在常委会会议上审议通过,审议意见作为政府改进工作时的重要参考;有的地方人大专门委员会向常委会提出评估报告,作为修改或废止法规案的依据;有的地方人大常委会工作机构将评估的结果向专门委员会或常委会作报告,仅作为有关机构的工作参考;有的地方人大采取委托评估方式,受委托的专门机构以自己的名义提出评估报告,交给委托方地方人大常委会处理,地方人大常委会把评估报告印发常委会组成人员,或交由有关办事机构研究提出处理意见;有的地方人大的评估仅仅停留在评估调研的程度,似乎只是为了评估而评估,评估报告没有形成明确清晰的评估意见,发挥的实际作用不大。可见,各地人大立法后评估的结果权威性、约束力都不尽相同。
    评估主体的不明确、信息的不完整、方法的不全面、结果运用缺乏约束力等等问题表明,目前我国地方人大立法后评估工作尚不规范。实现地方立法后评估制度化、常态化还需要在实践中积极探索、总结经验、找寻规律。
    四、规范立法后评估的几点思考和建议
    立法后评估作为一项制度创新,逐渐得到各级各地立法机关的认同和重视。随着越来越多的探索尝试,其在地方立法工作中必将发挥越来越大的作用。如何进一步规范立法后评估工作,使其更好地为完善地方人大及其常委会立法工作服务,我们尝试着从将立法后评估法制化制度化、逐步转变评估主体模式、确定选择评估对象原则、建立评估信息库、综合运用科学的评估方法、充分运用评估结果等六个方面提出对策建议。
    (一)将立法后评估制度纳入立法法。虽然中国特色的社会主义法律体系已经形成,但长期以来我国人大立法工作自我纠错的制度机制一直缺失。尽管近年来许多地方人大常委会都在推行立法后评估,但立法法对此却并未有明确规定。实践表明,开展立法后评估是提高立法质量、促进法律实施、扩大民众参与、推进法治建设的重要途径和方式。但在部分地方人大也反映出对评估对象选择等缺乏明确的标准,一定程度地存在着盲目性和跟风现象,导致立法后评估的权威性和约束力打了折扣,影响其作用的有效发挥。鉴于此,立法后评估亟待制度定位。经过十年的探索实践,从中央到地方都积累了一些成功的经验,将这些经验上升为法律制度,从立法法层面确立立法后评估的法理性应该说条件日趋成熟。因此我们认为,立法后评估应该成为立法法的有机组成部分,为此建议修改立法法,将立法后评估工作内容整合到立法程序中,使立法后评估工作纳入法制化、制度化的轨道。
    修改后的立法法应明确规范地方人大立法评估的正式名称、主体、程序、方法、内容、标准以及成效的利用等。为做到积极稳妥推进,在将立法后评估制度纳入立法法过程中,建议全国人大常委会也可参考我国首部立法后评估部门规章《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》,先出台个办法试行过渡一下,进一步探索总结经验,再上升为立法法层面,推进立法后评估常态化制度化。在立法后评估未列入立法法前,建议地方人大常委会认真总结立法后评估工作实践,可先行研究制定立法后评估工作规程,使这项工作成为“规定动作”,将地方人大立法后评估工作中一些比较成熟的做法以制度化的形式固定下来,增强立法后评估的计划性、权威性,不断加以完善。
    (二)逐步转变评估主体模式。立法后评估作为一项专业性和技术性都很强的工作,评估主体的确立直接关系着评估成效。前面讲到各地评估主体有多种模式,究竟立法后评估主体应当由立法部门承担,或者由立法部门和执法部门共同承担,还是由其他无利益相关的评估专业组织、科研机构以及个人承担,确实值得研究。我们认为,就当前来说,顺应主体多元化趋势,建立以立法部门评估为主,相关执法部门配合为辅,广泛引入社会力量共同参与的评估主体模式是较为可行的。这样不但能够充分利用立法、执法部门所掌握的法律资源,还可以最大限度地发挥社会力量的监督作用,促进立法与社会的良性互动,从而保证立法后评估的有效性和客观性。先由人大常委会确定的评估组或人大法制委员会牵头,组织人大有关专门委员会、政府有关部门共同参与,邀请本级人大代表参与。将来随着立法后评估的逐步推进和社会评估力量的逐渐成熟,可以探索由专业化的评估组织甚至个人承担评估工作的评估主体模式。即由人大常委会、专门委员会或者工作机构委托制定和实施法规机关之外的“第三方”专门机构开展评估。第三方机构可以独立开展调查研究,独立形成评估报告,必要也可以与立法机构及其部门共同开展工作。无论由谁作为主体来评估,都要坚持党的群众路线,建立完善立法后评估的公众参与机制,广泛动员社会力量,提高评估的透明度。
    (三)确定选择评估对象原则。恰当地选择评估对象是搞好立法后评估的前提。我们认为,选择评估对象一般说来应把握如下几个原则:一是定时原则。我们认为,既然一部法律法规能够审议通过,在实施当初就有它的合法性、合理性、针对性和可操作性,因此应该选择实施一定时间的法律法规作为评估对象。我们认为,新法规实施二至三年,法规实效已经实践全面检验后,可对其实施效果进行评估。对列入五年立法规划将要修订的项目,也可提前进行评估,为法规修订工作打好基础;二是与上位法相适应原则。对于上位法已经发生变化的相应法律法规,为保持法制统一,应适时将其纳入评估对象。三是需要原则。由于经济社会形势的变化,需要进行修改的,人大常委会听取专项工作报告或者常委会各工作机构在工作或调研中发现需要对本市地方性法规进行评估的,根据人大代表、人民群众反映集中的问题确定需要对法规的主要制度或重点规范进行评估的,可及时列入工作计划;四是限量原则。考虑到立法后评估所需的时间、人力、财力等成本,从数量上看,一年选择一至两个法规即可。
    对于同时有若干部法律法规需要评估的,原则上应该区分轻重缓急,可选择重要或急迫的法律法规先行评估。立法后评估对象的选择有三种情形应当优先确定:一是对保障和促进科学发展有重大影响的;二是对人民群众切身利益有重大影响的;三是政府及其有关部门,公民、法人或者其他组织关注度较高、提出意见较多的。当然,对于未搞过评估的人大常委会来说,应该先易后难,积累经验,逐步规范。在此基础上,制定评估先后时间表,纳入立法规划和年度计划。
    (四)建立长期有效的立法评估信息库。信息资料的齐备是立法评估质量的保证。要充分利用网络优势,从立法前期就开始建立地方性法规的基本信息收集系统,如公民立法项目建议、代表议案、立法调研、常委会会议审议情况等各种数据资料。法规颁布实施后继续收集补充各种信息资料,如执法检查、听取有关方面的专项工作报告、代表视察和专题调研发现的问题,并建立网上征求意见箱,长期征集人民群众对法规实施效果的意见建议,不断充实和更新相关信息,为立法评估工作积累资料。这样,开展立法评估时就可以运用比较的方法,把立法时了解到的数据和法规实施后的情况相比,使得出的评估结论更有说服力,也更加凸显立法评估的价值。立法评估工作结束后又可以把评估全过程的信息保存起来,为其他法规的评估提供参考。
    (五)综合运用各种科学的评估方法。评估方法的使用对评估结果具有重要影响。只有综合运用各种科学方法和手段,获取准确必要的信息,才能得出科学公正的评估结论。在采用问卷调查法时,要注意受调查群体的代表性,既面向整个社会,也注意向利益相关群体重点发放调查问卷,使问卷信息的采集更具参考价值;在召开座谈会时,要尽量分别采用专题座谈、部门座谈、利益相关方座谈等形式,全面掌握各方面情况;在实地调研时,密切联系群众,保证获取真实可靠的第一手资料;在个案分析中,对需要评估的重点问题进行深入研究,准确评价法律实施中存在的问题。
    前面提到,国外立法后评估实践中以定量分析为特征的经济学方法近年来运用得越来越普遍。而我国的地方立法后评估方法,目前大都侧重于地方性法规的合法性考量,仍处于定性分析阶段。我们主张今后要大胆借鉴发达国家好的经验,积极探索并综合运用定性分析和定量分析相结合的评估方法,不断增加定量分析方法的份量。建议今后应根据实际情况,有针对性地运用三种评估方法。一是比较分析法,即通过对法律实施前后经济社会秩序的比较,对立法预期和法律实施绩效的比较,对法律实施效果正反两方面的比较,对同一领域相关法律、法规之间横向比较来进行评估;二是系统评价法,即运用系统方法,从整体上评价法律法规是否发挥了整体功能,各项制度设计是否发挥了作用,内部制度间、与其它法律法规间是否保持了协调等;三是成本效益分析法,即对立法成本与其预期所取得的经济、社会效益加以对比,全面深入考量法规的实际运行状况,使立法评估更加科学有效。同时,也应看到定量分析仅仅是为定性分析提供有效借鉴。经济学的很多问题容易进行量化,而法律涉及到的问题大多关系复杂,全盘量化也是不可能做到的。
    (六)形成并合理运用评估结果。我们认为,形成和运用好评估结果是开展立法后评估的目标所指,不然就会虎头蛇尾、不了了之。立法后评估报告作为制定、修改、废止地方性法规和改进行政执法工作的重要参考文件,每次立法后评估都要及时形成,一份完整的评估报告一般包括总体评价,可供今后立法借鉴的经验,评估中发现的问题,解决问题的对策,对是否修改法规、何时修改提出具体建议。重点在于为有缺陷的法规开出良方,有效推动地方法规的立、改、废,提高立法质量。报告要围绕民众普遍关心的问题,比较通俗易懂地进行阐述,不宜出现太多的法律术语,并采取适当的形式向社会公开,让公众切实了解评估情况。广东省人大常委会关于《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》的立法后评估报告里,就没有出现太多的法律术语,针对民众普遍关心和需要解决的问题提出建议,并向公众公布。
    立法后评估结果的运用主要体现在三个方面:一是将属于法律本身的问题,及时反馈给立法部门,立法部门要以评估结果为指导,适时启动法律的立改废程序;二是将属于执法本身的问题,及时反馈到有关的执法部门,立法部门可以通过执法检查等方式督促执法部门改进工作;三是将评估中获得的先进立法理念、执法方式进行及时的总结,发现立法中具有普遍性、规律性的问题以资借鉴,进一步提高人大立法的科学化、民主化水平。
    值得注意的是,立法后评估不一定就带来法律法规修改的必然结果。如果千篇一律地先入为主,逢评必改、立改,不但陡增立法工作量,也有损法律法律的严肃性。要具体法规具体分析,不必作出凡评必修的硬性规定,也不必为“评估流于形式,只开花未结果”、“为评估而评估”而争论。通过立法后评估,弄明白法规对经济社会产生的不适应性究竟达到什么程度,是存在滞后性还是稳定性。如果仅仅只是不适应,没有达到必须修改的程度,让它稳定一段时间,这样有利于保证法律的权威。对于评估中发现的问题不多或基本属于执法过程中存在的问题,报告中提出建议不修改、经过研究认为确实不应修改的就不予修改,不应马上修改的就暂时不予修改,对于需要政府改进工作的要督促改进,这其实也是一种结果的运用或评估效应。如果不适应性到了一定程度,就必须通过立法工作的形式加以修改。
    我们建议,人大常委会可以参照立法听证会的一些成熟做法,将评估报告印发地方人大常委会组成人员,使评估报告与立法听证报告一样成为地方人大修改法规的依据之一,赋予立法评估结果报告一定的法律效力。根据评估结果提出的改进执法的问题、对策和建议,人大常委会要积极督促政府及时制定相关政策、采取有力措施,充分发挥评估结果对改进相关工作的作用,推进地方性法规的贯彻实施。要将立法后评估报告与地方立法规划和年度立法计划结合起来,与法规清理结合起来,做到该修改就修改,该废止就废止,切实增强评估结果对完善立法的作用。
 
本专题研究报告荣获2013年度辽宁省人大理论研究会研究课题成果一等奖
工作单位:大连市人大常委会研究室 
课题组长:仲伟忱
课题组主要成员:朱延青  郭惠杰  舒保荐  佟玉龙
    参考书目文稿资料:
    1、《地方立法后评估的新实践》
--《辽宁省奖励和保护见义勇为人员条例》立法后评估(主编张家成 副主编 钱兴林 刘晓东)
    2、《地方立法后评估的理论与实践》(史建三主编)
    3、《地方立法后评估研究》(俞荣根主撰/主编)
    4、大连市消防若干条例立法后评估的方案、报告等
    5、论文:《立法后评估理论与实践初论》(作者丁贤  张明君)
    6、论文:《法律体系形成后的立法评估》(作者 俞荣根)
 
    注:相关研究成果已刊载于《中国人大》杂志(2013年第12期),题目:《为地方性法规“体检”——大连市人大常委会立法后评估综述》
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