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提高地方立法质量的实践与思考
来源:市人大法制委 编辑:舒保荐 2014-02-27 13:45:43

    内容摘要:中国特色社会主义法律体系形成后,地方立法工作重心由数量型“搭台子”立法模式向质量型“精装修”立法模式转变。提高地方立法质量不仅是地方立法工作的重中之重,而且直接表征着法律制度的发展水平。本文以地方立法实践为视角,总结我市地方立法实践在注重科学摆布立法选项、注重提高法规审议质量、注重拓宽民主立法渠道、注重完善机制规范立法、注重加强立法队伍建设等方面所取得的经验和成绩。在此基础上,针对新形势、新情况的变化,本文从注重发挥地方立法的引领和推动作用、加强地方立法工作组织协调、不断完善地方立法机制建设几个方面,对提高地方立法质量提出一些思考。
    关键词:地方立法  质量  实践  思考
   
    张德江委员长指出,立法质量直接关系到法律的实施效果,是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。本文从我市地方立法实践出发,就提高地方立法质量略谈几点浅见,以期能为新时期加强和改进地方立法工作提供参考。
    一、我市提高地方立法质量的实践
近年来,我市始终把提高地方立法质量作为立法实务的价值追求,坚持科学立法、民主立法,不断推动地方立法工作再上新台阶。
    (一)注重科学摆布立法选项
    一是坚持科学的立项原则。立项工作提早入手,广泛征集意见和建议,对申报的立法项目进行充分调研,本着条件成熟、各方面意见一致、急需先立的原则,对申报项目进行初步筛选。二是突出立法选项重点。围绕全市的工作重心,统筹兼顾,合理安排立法立项,通过立法的形式将制度设计法定化。我市制定2013-2017年立法规划时,为推进东北亚国际航运中心、物流中心和区域金融中心“三个中心建设”,将区域金融中心建设促进条例、信息化条例、民用机场条例列入规划之中,努力做到立法决策与发展决策同步,并为发展决策服务。三是加强沟通协调。通过召开立法工作联席会、立法进程协调会、立法计划落实会“三会”,及时把握立法计划的进展情况,对存在问题的论证项目适时调整,避免盲目性和随意性。加强与上级人大法制部门沟通,把握上位法立法动态,避免重复选项。
    (二)注重提高法规审议质量
    我市地方立法工作实践中,注重从三个方面入手,提高法规审议质量。
第一,严把审议标准。始终遵循三个标准严把法规质量关:一是合法性,即地方立法不越权、不与上位法相抵触、符合法定程序。实践中,对确与上位法相抵触或者缺少对应处罚依据的条款予以删除。例如,在审议城乡规划条例时,草案中有三条涉及临时建设管理与审批方面的内容,法制委员会经研究认为,国家城乡规划法明确规定临时建设管理的具体办法应当由省人民政府做出,上述内容突破了上位法的规定,作出了删除决定,维护了法制统一原则。近五年来,审议中删除与上位法相抵触、超越地方立法权限增设行政许可、行政处罚、行政强制措施的条款达30余条。二是协调性,即地方立法制度设计与经济社会环境发展相协调、与其他地方性法规相协调。在残疾人保障若干规定修订过程中,结合我市实际增加了有关“盲人携带导盲犬出入公共场所和乘坐公共交通工具”的内容,但该规定与现行有效的《大连市城市公共客运交通管理条例》第三十六条中“不得携带犬类禽类等动物乘坐交通工具”的规定存在冲突。为妥善解决这一矛盾,依据立法法第八十三条规定,作出了“本法规实施前公布的法规有关犬类出入公共场所和乘坐公共交通工具的规定与本法规的规定不一致的,以本法规的规定为准”的规定,保证了地方性法规之间的协调一致。三是可行性,即地方性法规能够准确反映出本地区实际情况,在现实中具有可执行性、可操作性,充分发挥其维护社会秩序稳定和指导改革发展的双重功效。在残疾人保障若干规定修订过程中,为保障和促进残疾人就业权利的实现,使其能够平等地参与社会生活,在法规中增加了具有操作性的条款。例如,“国家机关、社会团体、企业事业单位和民办非企业单位应当按不低于本单位上年度在职职工总数百分之一点七的比例安置残疾人就业,并为残疾人提供适当的工种、岗位。”“本市国家机关、事业单位、国有及国有控股企业安排残疾人就业未达到规定比例的,用人单位招录工作人员时可以单列一定数量的岗位,依照公开、平等、竞争、择优的原则和程序定向招录符合岗位要求的残疾人”。这些内容写入法规法中,不但受到作为社会弱势群体的残疾人的普遍欢迎,也对现实生活中歧视、排斥残疾人就业,或者以缴纳就业保障金替代安置残疾人就业等问题得到了合理规范和有效解决。
    第二,突出地方特色。在实施性立法中,把握好上位法在地方的立法空间,突出法规内容的可操作性。制定环境保护条例时,规定排污口深海设置,实行离岸排放,使海洋环境保护的措施更加具体化。在自主性立法中,针对地方具体事务,创新设计科学合理的解决方案,突出立法的地区特点。制定残疾人保障若干规定时,在全国率先允许导盲犬乘坐公共交通工具。不可移动文物保护条例制定过程中,结合大连文物保护工作中的突出问题,加大了对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物的保护力度,确立了文物保护申报单位制度,不仅地方特色鲜明,也为国家立法填补了空白。近五年来,我市人大法制委在统一审议中,先后增加具有地方特色和可操作性的条款80多条。
第三,坚持深入调研。在立法过程中注意走群众路线,深入基层调查研究,使法规的审议具有扎实的民意基础。审议涉及民生的项目,注意深入了解不同群体的诉求,调整法律制度设计,使地方立法真正为民服务。审议供水用水条例时,实地考察不同建筑水表的安装情况,做出最有利于用户利益的维修责任确认。审议涉及发展促进型项目,注意全面掌握相关行业发展现状与趋势,提出促进发展的制度设计。审议科技进步条例时,通过对科技企业以及科研单位实地考察、召开座谈会等方式,系统了解全市科技发展存在的问题,增加了搭建科技研发、创业孵化、成果转化等平台等内容,促进我市科技进步事业的发展。审议涉及专业化较强的项目,注意发挥部门积极性,有针对性地开展专题调研。在机动车排气污染防治条例审议期间,在环保部门协助下,法制委员会邀请部分委员、市人大代表和地方立法咨询组成员,深入机动车环保检验机构和大型用车企业实地调研,对机动车环保检验、检测情况以及企业机动车排气污染治理等专业问题加深了了解,为审议主体依法履行审议职责奠定基础。
    (三)注重扩宽民主立法渠道
    一是公开立法草案,广泛听取意见。将统一审议后提出的法规草案修改稿,通过大连日报和市人大网站向社会公布,广泛听取社会各界意见和建议;定向听取区市县人大法制部门、市政协、地方立法咨询组等意见;将法规草案发送市法学会、律师协会等单位,多方位、多层次征求意见。二是发挥人大代表的主体作用。在编制立法规划时,向全市人大代表征求意见,并汇总近年来代表提出的立法议案和意见,纳入五年立法规划。通过邀请人大代表参与立法调研、座谈、论证、征求意见以及列席审议等方式,发挥代表在地方立法中的作用。灵活运用征求意见方式,就单项条款向市代表征求意见,为法制委员会统一审议提供重要参考依据。注重发挥基层人大代表的作用,在开展立法后评估活动中,向县区人大代表发放问卷三百余份,扩大了听取意见的范围。三是召开立法听证会,直接听取公众和有关方面意见。制定供热用热条例过程中,社会各界对“停供用户向供热单位缴纳热能损耗费”的条款争议较大。通过召开立法听证会,广泛听取意见,集中民智,掌握第一手资料,同时也对制度设计双向思考,提高了决策的科学合理性。四是加强沟通协商,处理好各种关系。主动加强与相关部门和人员的工作沟通协商,兼顾各利益群体,处理好立法与执法、全局和局部、有效管理和相对人权益保障、稳定性和前瞻性等关系,集中精力解决主要矛盾,对法规的制度设计达成共识,进而提高立法质量。
    (四)注重完善机制规范立法
    一是项目跟踪责任制。制定立法规划和立法计划,采取岗位责任制,将计划项目落实到人,推动立法前论证工作;专人衔接联络,增强与相关专委会的配合与协作,实现法规进度与调研情况实时跟踪;提高责任意识,保证项目跟踪的连续性、完整性。
    二是提前介入机制。对列入年度立法计划的项目,密切联系起草部门、政府法制办以及相关专委会,参加有关调研活动,列席专委会会议,掌握立法信息,熟悉法规案的内容,共同商讨研究立法的重点和难点,为统一审议打好基础。
    三是沟通协调制度。重视与各专委会及政府相关部门的联系沟通。对审议中遇到的焦点问题,通过部门联席会的形式,主动沟通、密切配合,共同商讨对策,协调一致地推动审议工作顺利开展。落实好常委会组成人员意见反馈工作。统一审议环节对常委会组成人员的意见重点研究,针对采纳或者不采纳情况,逐条整理相关理由和依据,并及时予以反馈。遇到重要的、分歧较大的意见,主动登门汇报,当面解释说明,争取组成人员的认可和支持。主动接受省人大法制委员会的工作指导。及时将地方性法规涉及的主要内容和重点、难点问题与省人大法制委员会沟通,力争取得共识,把分歧意见化解在法规报省批准之前。
    四是立法后评估制度。通过成立专家评审组、听取汇报、实地考察、调查问卷、打分测评等方式,对地方性法规的制度设计、文本质量以及实施效果评估,针对评估过程中发现的问题提出修改完善的意见和建议。2011年对《大连市消防若干规定》进行了立法后评估。历时半年时间,全面完成了立法评估工作,全面客观评价了法规的文本质量和实施效果,并提出了修改的意见和建议。首次开展的立法后评估,为改进和提高地方立法质量积累了宝贵经验。
    五是法规清理机制。注重法规的修改和清理工作,坚持立改废并举。在形势发生变化的情况下,及时启动法规修改程序,保障法规之间的协调性以及与上位法的一致性。2010年和2011年对现行有效的52部法规进行了清理,废止2部,对20件法规中的196个条款做出修改。
    六是立法技术规范制度。认真学习研究全国人大法工委制定的立法技术规范,从法律用语到标点符号的使用、从体例的构建到条款的顺序摆布,都力求严谨规范,提高法律文本质量。
    (五)注重加强立法队伍建设
    一是不断提高审议能力和水平。组织法制委委员参加地方立法调研实践以及法律知识培训,增加委员对审议法规的感性认识和理性思考,进而提出更为切合实际的意见和建议。在常委会审议法规前,邀请国内专家学者针对法规涉及内容以及立法背景、立法趋势等问题举办法制讲座。法工委将相关上位法规范、其他省市立法状况、我市实际情况以及境外经验介绍等汇编成册,供常委会组成人员以及法制委委员审议时参阅。二是建立健全专家学者队伍。聘请我市法学界、司法界、实务界等专家学者,成立地方立法咨询组。制定章程,明确咨询组成立的目的、职责、聘期等具体内容,规范地方立法咨询组工作机制,为地方立法谏言献策。每项法规草案都通过邮件形式发送征集意见,并适时召开立法咨询组会议,直接听取意见和建议。三是加强法工委自身建设。建立立法干部的培养机制,采取进修挂职、考察研讨、出国培训等多种方式,全面提高队伍的综合素质和能力。制定全面学习计划,加强立法队伍政治理论素养和业务知识能力,为统一审议以及常委审议法规做好服务工作。
    二、提高地方立法质量的现实思考
    中国特色社会主义法律体系形成后,地方立法工作重心和任务也在不断变化。面对新形势,提高立法质量作为地方立法工作的重中之重,仍有很多课题亟待解决。
    (一)注重发挥地方立法的引领和推动作用
    立法是对社会资源、社会利益的一次分配活动,法的规范作用包括指引、评价、预测、强制、教育几个方面,经济社会发展阶段不同,需要立法发挥作用的着力点有所不同。面对改革发展的新形势,要不断深化法律功能的认识,着力发挥立法对改革发展的引领和推动作用。地方立法工作实践中,注重发挥地方立法的引领和推动作用,提高地方立法质量,应当从以下几个角度深化:
    一是注重地方事务立法,增强特色性。发挥地方立法的引领和推动作用,要把握城市发展的总体脉络和城市重大发展战略,通过立法调整社会关系、规范人们行为、设定价值目标,引领地方发展方式转变,使立法与城市发展相结合,推动改革、促进发展,立有特色的法。我市十一次党代会提出,要实施开放引领、转型发展、民生优先和品质立市四大发展战略,全面推进国际航运中心、国际物流中心、区域性金融中心和现代产业聚集区“三个中心、一个聚集区”建设。地方立法工作要紧紧围绕这一发展战略和目标任务,加强与之关联的地方事务立法,将城市发展战略固化进地方性法规。制定立法计划和立法规划,要注重贯彻落实城市发展战略以及引领和促进“三个中心、一个聚集区”建设的项目,通过地方立法推进经济发展方式的转变,促进产业结构调整。在地方性法规的制度设计上,积极贯彻城市发展战略,使其具有一定的前瞻性,不断完善制度体制机制,通过立法巩固发展的成果、促进改革的深入。要注重地方事务中社会领域的立法,保障和改善民生,建立健全社会保障制度,为提供均等化的公共服务打下扎实的法制基础。
    二是采取问题引导立法,增强针对性。发挥地方立法的引领和推动作用,必须紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的问题开展立法工作,提高立法的针对性。如果无法做到问题引导立法,及时回答社会普遍关注的热点问题,就不能称为高质量的立法。越是改革发展中亟需解决的问题,越需要通过立法的形式规范化,在法制的轨道上推进各项工作。越是群众关心的问题,越需要通过立法的形式解决,有效化解社会矛盾,促进社会管理和服务法治化。提高立法针对性,应当抓住改革发展的重点领域和关键环节,力求对症下药解决现实问题。因此,必须在深入调查研究上下功夫。调查研究要深入实际,“接地气”;要拓宽渠道,“打开门”;要创新方法,“拓思路”;要充分准备,“选重点”。经过充分的调查研究,才能使地方立法增强针对性,不断提高立法质量。
    三是探索简约立法路径,增强可操作性。发挥立法的引领和推动作用,生命力在于法规的有效实施,在于公众自觉遵守,而公众自觉遵守的前提是对法规的理解和掌握。《法国民法典》的广泛传播不仅在于综合国力和军事征服,更重要的在于法律条文的通熟易懂。注重地方立法的可操作性,就要使法规明确具体。建立制度、设定规则,要具有明确的主体、客体和内容,执法者、司法者和守法者都有明确的权利、义务和责任。立法只规范框架性、原则性内容,而期待相关的配套规章解决具体问题,这样的法不能称为高质量的法,也不可能起到引领和推动作用。地方性法规规范内容的具体明确,不等于追求法律般的体例完备齐全。作为立法体系中最为基层的较大市地方立法,其受到上位法的限制和约束,增加立法的可操作性,应当坚持有几条写几条的原则,避免大而全小而全的立法体例,可以多采用简单结构的体例,不追求“花架子”,条文规范醒目易懂,解决问题精准简要,走法规体例简约化、法规规范精细化的立法路径,立管用的法,使地方立法切实具有可操作性。
    (二)加强地方立法工作组织协调
    党的十八大报告指出,要推进科学立法,加强立法工作组织协调,这是对新时期人大立法工作的明确要求。加强立法工作组织协调,是提高立法效率和质量的重要途径。在立法过程中,妥善处理好各种利益关系,实现利益的相对均衡,要求地方人大不断更新观念,依法履行职责,切实发挥立法中的主导作用。
    一是做好立法前评估和论证工作。张德江委员长指出,优化立法程序,在坚持立法后评估工作的基础上,增加“前评估”环节,这是本届全国人大常委在提高立法质量方面又一重要举措。在立法程序启动前,对立法的必要性、合法性、协调性、可操作性和成本效益等进行评估和论证。在法规审议过程中,对法规出台时机、出台后的社会影响、可能出现的问题等进行再评估。将立法质量关口前移,对于把好立项关审议关,节约立法资源具有积极作用。做好立法前评估和论证工作,要深入实际调查研究,运用各种分析评价手段,综合考量立法项目的可行性、主要制度设计与经济、社会、环境发展的协调一致。地方立法可以针对个案试点评估,在实践中总结经验,形成完备的立法前评估机制。
    二是重视代表大会立法议案。地方代表大会上提出立法议案较多的是人大代表,但由于种种原因,代表的立法议案进入审议议程的可能性大打折扣。提高地方立法质量,广开立法立项渠道,要重视代表立法议案的处理。在地方立法实践中,一要调整立法思路,增强立法的民意性。对于公众关注、社会争议较大、关系民生的代表立法议案,要加大论证力度,不轻易放弃。二是规范立法规划和计划编制工作,为代表大会立法议案余留空间,及时纳入立法立项的项目库。对于条件成熟的立法议案,适时启动立法程序。
    三是扩大法规草案起草的组织形式。目前的地方性法规草案多由政府部门组织起草。法规草案起草部门的过分单一,势必造成立法缺乏中立性,权力义务不对等。随着社会管理的不断系统化,综合性立法的日益增多,既有模式已经不能适应当前要求。法规草案起草的组织形式也需要多元化,人大主导起草地方性法规草案应当加强。可以由专委会组织起草并提出议案;或者由专委会牵头,联合组织政府法制办和相关部门,成立专门的起草组,共同起草法规草案;也可以采取外包的形式,委托第三方起草法规草案。
    四是充分发挥初审专委会的作用。地方人大常委会的立法职能是一个整体,是包括法制委在内的各个专委会的共同职能。工作实践中,应当区分有关专委会对法规案初步审议和法制委统一审议各自的侧重点。初审专委会主要应当分析论证该项目的立法必要性、可行性和主要问题等,对于法规草案的立法目的不明确、管理体制未理顺、部门利益倾向严重、重大问题尚未协调解决的,应当提出暂缓列入常委会会议议程的建议。
    五是加强立法相关部门协调。发挥人大在地方立法中的主导作用,要组织搭建沟通、协调的平台,使不同的利益主体在碰撞中实现妥协达到平衡。要建立立法工作联席会议制度,研究、磋商立法工作中的重大问题,及时沟通立法信息,掌握立法动态。要建立立法项目动态管理制度,对起草工作的进展情况进行督促,规范立法项目的起草工作。要建立法规草案重大问题修改协商制度,对报送的法规草案审议后认为有关内容需要做出重大修改的,及时与市政府法制办以及相关部门沟通协商。
    六是争取上级人大法制部门指导。在编制立法计划和立法规划时,主动与上级人大法制部门沟通,避免与上位法同类项目重复立法,明确地方立法空间。在地方性法规的审议过程中,积极与上级人大法制部门沟通,听取意见和建议,为法规的合法性提供指导。在日常工作中,加强与上级人大法制部门沟通,及时了解和掌握最新的立法动态和信息,把握新形势下对地方立法的要求,推进立法工作的顺利开展。
    (三)不断完善地方立法机制建设
    提高地方立法质量,必须在工作实践中加强规范化制度化建设,不断完善地方立法工作机制。
    一是完善地方性法规立项机制。立项是立法准备阶段重要环节,关系到地方立法的方向和质量。完善法规立项机制,要明确法规立项的主体和程序设计,适时出台相关管理办法规范法规立项的程序,以制度保障法规立项科学有序进行。要广泛收集立项项目,可以采取项目库的方式对项目进行管理,确保项目来源的多层次性。要进一步明确立项标准,围绕立项的必要性、成熟性、可操作性等充分调研论证,确保立法计划编制科学合理。
    二是完善立法调研论证机制。地方立法的各个阶段都离不开调查研究,没有调查研究就没有发言权。调研要深入反复、针对地方实际,切忌走过场、走形式。要将调查与研究结合,加强论证,避免调而不研。在调研的过程中,调查了解、收集情况并不是目的,关键在对第一手资料的梳理、分析、研究、论证。必要时,可以采取委托第三方机构调研论证的方式。要明确论证方式运用的标准,协调好座谈会、论证会、听证会、辩论会等方式的运用,充分发挥好每种方式的作用。在调研过程中,对于一般情况的了解应以座谈会的方式为主;对于存在一般争议的,可以采取论证会的方式;对于争议较大的。可以采取听证会、辩论会的方式。
    三是完善公开征集意见机制。法规草案公开征集意见,要注意采用本市公众普遍接受的载体,重视使用网络媒体,使公众了解情况更为方便。通过开微博、微信、易信等方式,发挥新媒体的优势,使公众掌握地方立法动态更为快捷。在公开征集意见的形式上,可采取法规全文征集意见和单项条款征集意见相结合的方式,有利于公众提出更有针对性的意见和建议。要重视公开征集意见的反馈,对于被采纳的意见和建议应当予以奖励,没有被采纳的意见和建议也要有所反馈。在意见征集上形成互动,有助于提高意见和建议的质量。
    四是完善立法公众参与机制。公众参与地方立法的渠道是否便利和畅通,利益表达是否完善和充分,直接影响地方立法的质量。除完善公开征集意见机制外,还应做好以下几方面工作:一要注重公众参与立法的全过程,从收集立法项目、邀请参与立法调研、参与法规审议过程、到听取立法后评估的意见,都要积极创造条件吸收公众参与。二要充分发挥专家学者在地方立法中的作用,积极探索发挥专家作用的途径和方式,不断提高公众参与的质量和效益。三要充分运用媒体立法专栏等方式,拓展地方立法的社会舆论空间,营造公众关注的氛围,吸引公众积极参与地方立法实践。
    五是完善立法后续工作机制。提高地方立法质量,不仅要注重立法选项的质量、法规文本的质量,还要注重法规实施后作用的发挥。完善立法后评估机制,对已经实施多年的地方性法规有计划地开展评估活动。完善法规清理机制,定期向有关部门征集法规修改意见,根据上位法的变化及时修改地方性法规相应内容。完善地方性法规配套建设机制,保证配套规章或规范性文件及时出台。完善规范性文件备案审查制度,避免配套规章或规范性文件与地方性法规抵触或冲突。完善立法解释机制,及时启动立法解释程序。
 
本专题研究报告荣获2013年度辽宁省人大理论研究会研究课题成果二等奖
工作单位:大连市人大法制委员会 
课题组长:刘晓滨
课题组主要成员:王  静  胡爱华
 
参考文献:
    1、李适时,《全面推进依法治国的几点思考》,载自《中国人大》,2013年第12期。
    2、张德江,《提高立法质量,落实立法规划——在全国人大常委会立法工作会议上的讲话》,载自人民网。
    3、盛华东,《加强立法工作组织协调,发挥人大立法主导作用》,载自《人大研究》,2013年第3期。
    4、蒋文元,《关于加强立法工作组织协调的探讨》,载自《公民导刊》,2013年第7期。
    5、《推动地方立法创新,提高地方立法质量——地方立法理论与实务研讨会综述》,载自中国人网。
    6、大连市人大常委会法制工作委员会,《为科学发展新跨越提供法制保障——大连市2010年地方立法综述及2011年工作展望》,载自《领导决策》,2011年第3期。
    7、陈正祥,《运用系统论探析加强地方立法工作的新思路》,载自《地方立法研究(2011年卷》,辽宁人民出版社。
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