站内搜索
您的当前位置:首页 → 人大论坛 → 正文
关于地方立法立项机制的思考
来源:市人大常委会法工委 编辑:舒保荐 2014-02-28 15:42:48

    内容摘要:地方立法立项作为地方立法准备中的重要环节,直接关系到地方立法的方向和质量,关系到地方法治化建设的进程。本文首先从概念入手,开篇明确地方立法立项机制的内涵,为全文展开论述奠定理论基础。在此基础上,进一步探讨地方立法立项机制的研究价值,认为其对于优化地方立法安排、突出地方立法重点、提高地方立法质量、完善地方立法机制、完善地方立法体系以及合理配置地方立法资源都具有十分重要的现实意义。通过对全国十五个副省级城市和部分较大市的相关调研,文章分析目前我国地方立法立项工作的特点以及存在的问题。针对相关问题,本文提出了构建地方立法立项机制应当坚持党的原则、发挥人大在地方立法立项中的主导作用、建立多元化立法项目来源渠道、明确地方立法立项标准、规范地方立法立项实施与调整程序。此外,关于完善地方立法立项机制,本文还建议在《立法法》的修改过程中,考虑增加关于立法立项的相关内容;探索和完善立法前评估机制,通过科学论证调研以及评估,保障立法项目确定的科学合理;探索立法助理制度,保障立法提案主体的提案权,避免立法项目来源渠道单一。
    关键词:地方立法立项  编制  标准  程序
 
   
    为增强立法的科学性和预见性,避免立法的盲目性和随意性,保障立法工作有序开展,立法机关通过编制年度立法计划、中长期立法规划,以期提高立法的针对性。在工作实践中,如何选准、选好立法项目,使立法计划切实可行,真正把握社会的热点、难点、焦点问题,是立法立项工作所面临的重要课题。
    2013年10月,张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上指出,推进科学立法,要施行科学的立法工作机制,抓好立法项目论证,在充分论证必要性和可行性的基础上,科学确定立法项目,更加注重提高立法工作效益,建立健全法律出台前评估和立法后评估制度,使这些工作常态化、规范化。当前,各地已经将立法立项工作作为地方立法的一项重要环节,纳入立法工作的重要日程,成为法规案起草前的必要程序。然而,由于地方立法立项的非法定程序性导致了其在理论研究和立法实践中存在观念缺失、标准和程序缺乏、立法资源浪费等诸多问题。因此,有必要对立法立项机制进行理论和实践的思考与探索。尤其是面对中国特色社会主义法律体系形成后的新形势、新任务,地方立法立项机制的研究显得尤为重要。本文希望能够通过研究和探讨,使立法工作在程序上更加严谨,立法立项更加科学,从而推动立法质量进一步提高。
    一、地方立法立项机制的提出及其重要意义
    (一)地方立法立项机制的基本内涵
    研究地方立法立项机制,首先要明确什么是地方立法立项。所谓地方立法立项,《立法法》中并没有涉及,理论界和实务界的观点也各有不同。有的认为,我国地方立法立项主要指省级行政区和较大的市人大的立法规划与年度立法计划编制活动,其产品具有非竞争性、不可分割性和非排他性的特点。[①]有的认为,地方立法立项基本内涵是指为规范立法程序、提高立法审议水平和节约立法资源,地方立法主体按照一定的原则和程序对立法建议项目进行论证,对何种事项是否需要并可能进行地方性立法进行研究的活动。[②]一般认为,地方立法立项是指,立法主体经过立法预测和决策做出的立法安排的活动。
    从立法分类的角度而言,地方立法立项的内涵亦有广义和狭义两个层面。从广义层面上讲,地方立法立项通常包括进行立法预测、编制立法规划、做出立法决策,地方性法规、政府规章的清理和编撰也属于宏观层面的地方立法立项。从狭义层面上讲,地方立法立项通常认为包括编制地方立法规划和制定立法计划。本文所指的地方立法立项,是从狭义层面论述的,主要针对较大市的地方立法立项机制展开论述,认为地方立法立项的直接产物是立法规划(计划)的编制,其间接产物是法规案的形成。
    建立在这个基础上,理解地方立法立项机制的内涵,应当是指地方立法机关编制立法规划(计划)过程中,其相关活动之间协调运行的模式。具体而言,地方立法立项机制是指,地方立法机关在立法建议项目经有关主体提议产生之后,基于各方面利益的协调以及分析论证,结合本地实际,决定立法建议项目是否列入立法规划(计划),带有一定规律性的运行模式。
    (二)地方立法立项机制的研究意义
    “立法的准备阶段,虽然处于正式立法程序之外,但是在我国往往决定了众多立法的命运,也就是说在一项立法正式提交审议之前其命运就已基本被定夺。正因为如此,立法准备程序在我国逐渐获得了相对独立的价值和地位。”[③]地方立法立项机制自身具有一定的规律性,其相关机制间的协调具有一定的技术性,研究地方立法立项机制有其独立的理论意义,同时对地方立法工作实践的指导具有现实意义。
    其一,优化地方立法安排,强化地方立法计划性。地方立法工作是一项系统的工程,法规案的形成,从动议到审议、通过、公布、实施都需要各部门的相互配合。在这个过程中,做好地方立法安排,是立法工作有序进行的保障。只有具备了一定的计划性,立法工作才能有条不紊、按部就班。编制立法计划和立法规划的首要目的也是为了确保立法工作衔接顺畅,各部门按照计划各司其职,按照进度开展工作,进而保障法规案顺利进入审议程序并最后通过。
    其二,突出地方立法重点,强化地方立法针对性。地方立法涉及领域诸多,包括经济、政治、文化、社会以及生态多个方面。由于各地实际情况不同,每个时期的发展重点也有所区别,作为地方立法,应当与地方发展实际相结合,巩固发展改革的成果,同时也对经济社会发展起到促进作用。研究地方立法立项机制,就是通过对地方实际以及地方立法规律性的评价,预先把握一段时间内地方立法的总体需求,明确地方法制建设的重点和主要目标,将社会矛盾突出的问题优先立法、反映最广大人民群众利益的问题优先立法、与本市经济发展思路相吻合的项目优先立法,科学合理编制立法规划(计划),有针对性地解决经济社会发展过程中的问题,规范行为、调整关系,促进社会发展。
    其三,提高地方立法质量,强化地方立法科学性。张德江委员长在广东视察时曾指出,提高立法质量,是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求,是新形势下改进立法工作的主题。越是强调法治,越是要提高立法质量。地方立法质量不仅包括法规文本的质量、法规制度设计的质量,还包括法规本身在经济社会发展中所起到的作用。研究立法立项机制,科学编制立法规划(计划),一方面能够将质量关口前移,在一定程度上保障了立法质量;另一方面将反应立法需求的项目及时纳入规划(计划),立法反应需求能够确保法规通过后的实施效果,充分发挥法规的引领和推动作用,进而提高立法质量。
    其四,完善地方立法机制,强化地方立法程序性。地方立法工作是一个强调程序性的工作,从法规案的提出到法规案的审议、通过、公布与实施,都要有严格的立法程序。编制地方立法规划和年度立法计划是地方立法的基础性工作,也是地方立法过程的重要环节。作为地方立法机制之一的立项机制,加强其研究,也是对地方立法工作的推动和促进,使立法工作不仅着眼于立法审议过程,更加注重立法前的制度建立,进而完备地方立法工作程序,强化其程序性。
    其五,完善地方立法体系,强化地方立法协调性。地方立法随着数量型立法向质量型立法的转变,其系统化要求也由完备系统构架向完善系统构架转变,更加注重系统内部的协调一致性。地方立法协调性要求地方立法不仅要与上位法协调一致,地方性法规之间,以及法规与政府规章之间都应相互协调。完善地方立法立项机制,对于保障地方立法与上位法相一致、处理好地方性法规与规章的关系、协调同一立法机关颁布的不同地方性法规,都起到促进作用。制定立法规划(计划),相当于构建地方立法框架,将地方立法的目标和方向限定在科学、准确的立法框架内。
    其六,配置地方立法资源,强化地方立法效益性。地方立法作为一种资源,与其他资源一样都具有稀缺性。如何合理配置立法资源,优化整合立法资源,是地方立法立项机制研究的重要内容。我们曾经经历过无计划状态下盲目立法所带来的巨大资源浪费[④],在有限的立法资源背景下,认真研究立法需求和供给关系,发挥立法的最大价值一直都是立法工作不懈追求的目标。在研究地方立法立项机制的过程中,通过立法必要性、可行性和合法性论证,能够避免盲目立法、重复立法带来的资源浪费,提高地方立法效益,实现立法资源的合理配置。
    二、地方立法立项的现状分析
    为进一步了解各地立法立项工作的实际情况,掌握第一手资料,课题组拟定了《地方立法立项调研情况问卷》,并以发函的方式,对全国十五个副省级城市以及部分较大市进行了书面调查。同时,组织人员到一些立法工作先进地区实地考察学习。从了解到的情况看,目前,全国各地普遍开展了地方立法立项工作,并取得一些成绩,也有一些好的做法值得借鉴,但在工作实践中,仍存在诸多的问题。
    (一)地方立法立项的实证考察
    通过对调研问卷的汇总和分析以及对个别地区的考察调研,可以看出,目前各地普遍对地方立法立项工作都有不同程度的开展,积累了一定的经验。归纳起来,地方立法立项实践主要呈现以下几个特点:
    一是国家相关上位法没有规范,但各地对立法立项规范做法不一。从国家法律层面上讲,目前我国法律并没有对地方立法立项进行规范,《立法法》也没有对立法规划(计划)予以涉及,只是在第五十七条、第五十八条、第五十九条就行政法规草案的起草做了简要规定。第五十七条原则性规定,国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项。立项的报请材料以及立项标准都没有规定。国务院《行政法规制定程序条例》专设立项一章,用四条表述了行政法规年度立法计划的编制、立项申请、拟定立法计划的原则以及对立法计划的调整。国务院《规章制定程序条例》也相应的规定了规章立项的报请、立项申请的内容、年度规章工作计划的编制以及调整。这些行政法规和规章较为详细的规定,为行政法规和规章的立项工作提供了法律支撑。但对于地方性法规来说,仍没有国家层面的上位法支撑立法立项工作的开展。
    从地方性法规层面上讲,目前我国各地规范地方立法立项的做法各有不同。有的地方出台专项规范性文件或是内部工作制度,对地方立法立项的相关问题予以规范,主要是制定相关办法,经主任会议讨论通过,例如《广东省地方性法规立项工作规定》、《长春市人大常委会地方性法规立项办法》、《大连市人大常委会年度立法计划编制及实施办法》等等。有的地方关于地方立法立项的规范包含在制定地方性法规的程序设计之中。例如《本溪市人大常委会制定地方性法规条例》中设专章规定法规议案的提出和立法计划的编制,《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》规定了编制立法规划、计划要征求社会意见。还有的地方尽管尚未制定规范立法立项机制的有关制度,但在立法工作实践中已经形成了编制立法规划(计划)的工作机制。
    二是立法立项编制的内容上大致相同,细节各异。各地在地方立法工作实践中,对立法准备阶段的工作都有所重视,都对立法立项进行了规划和计划两类编制,但在具体分类上有所区别。
    在立法计划方面,有两类划分和三类划分的区别。有的地方将计划项目分为正式和预备两种[⑤];有的地方将计划项目分为审议项目和调研项目[⑥];有的地方将计划项目分为审议项目、预备项目和论证项目[⑦]。尽管名称各异,但一般而言,所谓正式项目(审议项目)指的是当年提交审议的项目,预备项目指的是第二年提交审议的项目,论证项目指的是项目尽管必要性较强,但有些问题尚未理顺,需要进一步论证。相对来说,两分类的计划编制涉及两年的立法项目,三分类的计划编制涉及三年的立法项目。从执行力来说,审议项目的执行力较大,其次是预备项目,论证项目通过论证是否能预期列入审议视论证结果而定。
    在立法规划方面,一般规划期为五年,有个别情况下为3年。宁波市人大常委会从2002年开展编制立法规划工作,规划期为5年,至今已编制三届;大连市人大常委会制定2013-2017年立法规划,规划期为5年,制定2010-2012年立法规划,规划期为3年;哈尔滨市人大常委会编制立法规划期为3年;深圳市人大常委会自1998年开始编制立法规划工作,规划期一般为5年,有的为3年。
    三是立法项目申报主体多元,但趋于单一。通过对十五个副省级城市以及部分较大城市发放地方立法立项情况调研问卷,各地人大常委会在立法项目征集上,普遍面向政府部门、人大专委会、人大代表、社会团体、区(市)县人大等多渠道,但立法规划(计划)项目来源的主要渠道大多为政府部门。可以说,尽管立法规划(计划)项目来源渠道具有多元性,但政府扮演了主要的角色,其他申报主体的申报成功或多或少地出现在了当年人代会报告的亮点中。
    四是申报项目报送材料基本相同,审查重形式。目前在地方立法工作实践中,申报立法项目时一般提交的材料包括:立法必要性说明,法规草案以及立法依据对照表等。也有的地方根据不同类别的项目,申报材料的要求也有不同,例如深圳市人大常委会对于一类项目(拟提交审议项目)要求报送法规草案及立法背景材料等,对于预备项目和调研项目要求报送的材料相对强调论证情况的汇报以及必要性、可行性分析等。尽管报送的材料各有不同,但对立法立项申报的审查一般注重形式的审查,即只针对材料的情况进行审查,而不普遍展开立法前评估、论证等实质性审查。也有些地方在立法工作实践中开展了立法前评估工作,但仅针对个别的法规进行评估,并没有形成制度,评估的对象也不具有普遍性。
    五是立法规划(计划)批准程序各不相同。大部分地方立法规划(计划)草案经主任会议通过,也有些地方经常委会议通过,例如本溪市、宁波市、长春市等。对于立法规划(计划)批准通过后是否发布公告,各地做法也不尽相同。广州市、沈阳市、哈尔滨市立法规划(计划)批准通过后利用媒体发布公告。
    六是立法规划(计划)实现率普遍不高。尽管各地普遍规范了调整立法规划(计划)的程序,一般由政府部门、专委会等提请,经主任会议讨论或常委会议审议,但从实际执行来看,立法规划(计划)完成率并不高。例如在调研中,以最近一次已经结项的立法规划为口径,成都规划共确立项目25项,完成17项,所占比例不足70%;长春规划共确立39项,完成22项,所占比例不足60%。
    (二)地方立法立项工作存在的问题
    客观的讲,尽管各地在地方立法立项工作实际中做法各异,各具特色,并积累了一些成功的经验,但仍存在诸多的不足之处。
    1.立法项目来源方面
    地方立法立项工作中,项目来源渠道单一化的现状,必然会带来诸多的问题:一是降低了其他渠道参与立法的积极性,削弱了立法视角的全面性;二是立法基本走“政府报什么,人大审什么”的路子,约束了人大在地方立法工作中的主导地位;三是政府作为议案主体,其法规案部门利益倾向明显,影响了法规的权益对等性要求;四是过度依赖政府上报编制规划(计划),地方性法规没有反应地方立法需求的系统性,立法规划(计划)本身没有系统性,成了政府上报之后的“大拼盘”;五是由于政府部门的工作业绩驱动,往往注重法规的制定,而忽视修改和废止方面的地方性立法,进而造成地方性法规立改废失调。例如上海市编制1998-2002年规划时,有关部门共申报213件项目,其中修改项目占18.3%,废止项目仅占0.4%。[⑧]十二届全国人大常委会公布五年立法规划中,拟提请审议的立法项目47件,其中修改的为33件,新制定的为14件,相比较而言,国家层面的法律更侧重于修改。
    2.立法项目确立方面
    一是立项编制部门主导性不强,由于立法项目来源渠道的单一性,约束了立法项目选择的范围;二是项目确定缺乏科学标准,工作实践中往往依申报部门的积极性、领导意志、利益平衡等方面立项,没有充分考虑到对经济社会的影响和立法需求的紧迫性;三是没有建立完善的立项确立论证机制,实践中虽然开展立项研究活动,但没有用制度的形式固定下来,缺乏明确规范;四是立项程序设计不够完善,有些地方立法规划(计划)仅由主任会议通过,并没有予以公告,也不经地方党委审批,无疑将降低立法规划(计划)的权威性和指导性。
    3.立法项目执行方面
    从执行的情况来看,地方立法规划(计划)实施的过程中随意性较大,导致实现率不高,主要原因是缺乏立法规划(计划)实施的相关程序保障。一方面,由于立法立项确立方面的诸多不利因素,影响了立法规划(计划)的质量,进而影响其执行;另一方面立法项目的调整机制不够健全,一般而言立法规划(计划)的调整程序简化于确立程序,造成立法实际工作中,尽管没有列入立法规划(计划),由于有权主体的提案,逼迫立法机关匆匆审议,导致审议过程中出现问题争议较大最终搁置或者是质量不高草草通过,这些都是立法资源的浪费。
    三、构建地方立法立项机制的几点思考
    基于地方立法立项机制的理论基础,充分发挥其价值和作用,借鉴各地相关工作的经验,以及针对工作实践中存在的问题,本文认为,构建地方立法立项机制,应当在以下几个方面着重考量:
    (一)坚持党的领导原则
    《立法法》规定,立法应当遵循宪法的基本原则,坚持中国共产党的领导,这就要求我们将党的领导贯彻地方立法的全过程。尤其是立法准备阶段就要予以重视,并最终落实把党的主张通过国家权力机关制定法律转变为国家意志。以实现党通过国家机关依照宪法和法律来管理国家。在地方立法立项工作中,坚持党的领导原则,主要体现在两个方面:
    一是地方立法规划(计划)的编制过程中,坚持党的领导原则。注重党的先进理论在地方立法工作中的应用,按照地方党委对于本地区经济社会发展的指导思想,紧紧围绕地方党委的中心工作,在项目的筛选过程中,积极反应地方党委的中心工作精神,优先选择能够体现地方党委发展战略的项目,为地方党委顺利开展中心工作提供法制保障,为党的意志通过立法的形式上升为国家意志、人民意志提供机制支持,进而促进地区经济社会发展。
    二是地方立法规划(计划)的实施过程,坚持党的领导原则。借鉴各地的经验做法,建议地方立法规划(计划)通过之后,报请地方党委审批,经审批通过后的规划(计划)请示,由地方党委向各区市县党委、市委各部委、市直各党委等转发,进而保障地方立法规划(计划)顺利实施。
    (二)发挥人大在地方立法立项中的主导作用
    应当突出人大在地方立法立项中的主导地位,避免地方立法的部门利益化。
    首先,完善地方立法立项程序设计,为发挥人大的主导作用提供制度保障。在立法项目征集过程中,面向社会普遍征集意见,扩大立法项目来源渠道,避免政府部门“独大”的现象;在立法项目筛选过程中,对从各个渠道提出的立法议案或建议进行审查,统筹安排、坚持原则、统一标准、避免地方立法中的部门利益化倾向;在地方立法规划(计划)的审批环节上,建议立法规划(计划)应由人大常委会做出批准的决定,主任会议可以先行讨论,但不宜直接做出决定;在地方立法规划(计划)审批后的实施上,建议应当报地方党委批准后予以公布实施,并且立法规划(计划)的公布应当作为实施前必经程序,也不是可有可无。
    第二,明确立法规划(计划)的编制主体,为发挥人大的主导作用提供机构保障。借鉴英国[⑨]等发达国家以及全国人大常委会法工委[⑩]的做法,在地方人大下设立法规划专门机构,专门负责统筹安排年度立法计划和中长期立法预测规划工作,突出地方立法工作的连续性,同时保障立法立项编制机构的中立性。此外,建议立法审议主体列席立法规划(计划)编制过程中的重大会议,使立法立项过程与立法审议过程相衔接。
    (三)建立多元化立法项目来源渠道
    针对立法项目来源单一所带来的弊端,完善地方立法立项机制应当在拓展立法项目渠道上着重做好以下几方面工作:
    一是继续发挥政府部门在立法立项中的作用。政府部门作为地方性法规的议案主体,尽管在实践中存在一些问题和弊端,但作为经济社会宏观调整和管理职能的主要担负者,政府部门对市场经济中产生的新问题、新情况的把握更加准确,更加了解和掌握立法需求,其立法建议往往更具有针对性。此外,从物质保障和人员保障来讲,政府部门作为法规案的议案主体,其有自身的优势和实力能够保障法规案的起草和提请,使立法建议顺利进入立法程序。建立多元化的立法项目来源渠道,发挥政府部门积极作用的同时,尽量避免项目来源单一带来的问题,一方面不能忽视政府部门在立法立项中作用;另一方面对于凭长官意志立法、凭业绩立法、重管理型立法轻服务型立法等问题,应在立法项目筛选过程中通过确立标准予以控制。
    二是注重发挥人大代表、人大各专委会等的作用。按照《立法法》的规定,人民代表大会主席团、人大常委会、人大各专门委员会、人大代表十人以上联名,可以向人民代表大会提出地方性法规案;人大常委会主任会议、人大各专门委员会、人大常委会组成人员五人以上联名,可以向人大常委会提出地方性法规案。由于其地位中立性特点,相比之下具有不受部门利益限制的优势,立法建议更具客观性,立法制度设计也更加能够权衡利益各方,因此要积极发挥他们在立法立项中的作用。
    三是建立和完善立法建议项目公开征求机制。立法项目的来源不仅包括法定提案主体,还应面向公众,发挥社会各界的力量。首先,加大宣传力度,扩大公众对立法情况的知晓。面向社会普遍征集意见和建议,营造好的立法氛围,为公众提出立法建议和意见提供便利的条件。其次,综合运用各种方式和手段,利用新媒体介质广泛征求社会各界的意见和建议,拓展激活民意表达机制的门路。第三,建立意见征集反馈和奖励机制,进一步增强公众参与立法的积极性。对于公众提出的立法建议,予以采纳的应有相应的奖励措施,不予采纳的应当有反馈机制,立法建议和意见的提出和采纳是双向互动的,这样才能使公众更加积极的献言献策。第四,注重政协、社会团体立法建议的征集。政协以及社会团体代表了较广泛的或者是某一领域大多数的群众利益,其立法建议具有一定的代表性和针对性,在面向社会征集意见的过程中,应当注重发挥政协和社会团体在地方立法中的重要作用。
    (四)明确地方立法立项标准
    将征集的立法项目通过科学的标准筛选、排列,是立法立项机制的关键环节。要把准立项,最重要的就是科学把握立项标准,立项标准是筛选立法项目的实体标准,旨在解决立法需求与立法条件之间的矛盾关系。总结各地的实践经验,立法立项的标准主要包括以下几个方面:
    1.合法性标准
    将合法性标准设在地方立法立项中,旨在将质量关口前移,节省立法成本,避免在法规审议中发现与上位法抵触后带来的麻烦和尴尬。合法性标准主要包括两方面的内容:一是立法事项合法。即按照《立法法》的规定,地方立法不能触及国家专属立法事项,并在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,制定地方性法规。二是立法主要制度设计合法。地方立法多涉及地方事务的管理,管理的手段通过法规设定时,应当注重制度设计的合法范围。尤其是在行政许可、行政处罚、行政职能分配、行政相对人权益等方面,充分考虑是否违法国家法律规定,是否有上位法的依据等等。
    2.必要性标准
    必要性标准是回答为什么要立项,制度缺失状态下的社会管理与运行,以及制度设计是否必须依托地方性法规等问题。必要性反映社会需求,在实践操作中主要应当对以下几个方面予以考量:一是立法属于本地区经济社会发展迫切需要,并且上位法没有规定;或者是上位法有相关规定,但过于原则,不能解决实际问题;亦或是上位法规范比较滞后,不能解决新形势出现的新问题。二是所规范的地方性事务,用其他的调控手段不能解决,必须依靠地方性法规。以地方性法规的形式管理社会事务其成本要高于政府规章、规范性文件等手段,因此,应通过必要性论证,以避免立法资源的浪费。三是地方立法体系的协调一致性。地方立法体系本身要求具有一定的协调性,其不仅要注重与上位法之间纵向协调,而且要注重横向同位阶之间法规的协调。尤其是地方立法立项过程中,必要性的标准要求避免同位阶之间的重复立法,以及一个问题由于分属不同的部门管理,以部门为单位各自立法等问题,将具有一定隶属、并列关系的立法项目,合并立法,整合立法资源,同时也优化地方立法体例结构。
    3.可行性标准
    从某种意义上说,可行性标准应当隶属于必要性标准之中,但相比较而言,可行性标准更强调实际操作层面,必要性标准强调立法价值追求。因此,从工作实际的角度,有必要将可行性标准作为独立的标准予以考量。可行性标准具体应当包括立法的可操作性和经济效益两个方面。可操作性实质是对地方性法规实施情况的预测,预测拟设定的制度规范是否具有现实意义,是否有明确的主体、客体,权力、义务、责任是否明确等等。此外,还应当考虑立法的经济效益,将经济学的成本分析理论引入地方立法,不仅要考虑立法的成本投入与产出之间的比量,还要考虑立法的机会成本,合理安排立法资源,通过综合考虑诸多成本实际与社会收益的比例关系来促进有限立法资源的优化配置。
对于立法立项的标准,学者们提出了不同的观点,除以上三项基本得到认同外,有的认为,立法立项标准应当包括:必要性、成熟性和适时性[11];还有的结合地方性法规的类型,细化立法标准,分为创制性法规的立项标准、实施性法规的立项标准、修订以及修改法规的立项标准、规章上升为法规的立项标准[12]等等。本文认为,尽管对于立法立项的标准没有统一观点,但意见的分歧不在于标准的确立,而在于标准的分类。无论是哪种分类标准其合法性、必要性以及可行性分析都是不可或缺的。
    (五)规范地方立法立项实施与调整程序
    在地方立法工作实践中,对于承担立法任务的单位,应当建立和完善立法项目责任制,落实具体负责起草工作的部门、人员,按时完成立法起草任务。立法规划(计划)制定主体应当采取定期和不定期,全面和重点相结合的形式,对立法规划(计划)实施情况进行监督检查,确保立法规划(计划)得以执行。对于立法计划,由于其短期性的特点,除非特殊原因,应当予以执行;对于立法规划,应当有选择性的将条件成熟的编入年度立法计划中,逐步有序地实现。
    原则上,列入立法规划(计划)的项目,应当按照规定的时间提请审议,不得随意变动。但在具体的工作实践中,由于客观情况的不断变化,立法规划(计划)也不是一成不变的,可以根据实际相应地做出调整。对于新增立法项目的,无论是有权议案主体提请的法规案,还是社会公众提请的立法建议,在列入人代会或是常委会议程之前,建议将立法规划(计划)作为重要参考因素,一方面考量在规划(计划)的基础上新增立法项目的可行性,另一方面严格按照项目筛选的原则和标准进行论证、审核。如果认为确实需要列入会议议程,进入审议程序的,则应当相应调整立法规划(计划)。已经列入立法规划(计划)中的项目。对于因客观情况的变化不再需要立法的,应当由起草单位提出撤项申请,经立法规划(计划)编制主体审核后,报审批主体批准修改立法规划(计划)。对于撤销立法项目的,起草责任单位应当书面提请撤项,说明撤销理由。经审核认为确实因客观情况变化,不再需要立法的,应当予以批准;认为撤项理由不成立的,提出书面意见,建议起草责任单位加大调研力度,按照立法规划(计划)任务完成。
    四、完善地方立法立项机制的法律及制度保障
    (一)关于《立法法》相关修改建议
    从大多数国家的立法实践考察中可以看出,立法程序的起始时间一般从议案提交享有立法权的机关时起,审议表决程序有严格的合法性控制,法律并不对立法准备阶段进行程序要求。《立法法》规定的立法程序也是从议案的提起开始,明确规定了可以提起法律案的主体以及提起程序。这就意味着,即便是在工作实践中,立法机关或者立法工作机构制定了相应的立法规划(计划),也不能以此为由拒绝议案主体法律案的提请。因此,从这种意义上讲,立法立项编制没有法律意义上的执行力。因此,一般认为,立法规划(计划)除了因上位法的缺失而具有非法定性外,其在法律意义上只能起到政策的引导作用。
本文认为,出于我国对立法效率追求现状,地方立法工作实践中,在法规案正式提交审议之前,立法实质内容基本已经确立,各方面意见也基本趋于一致,立法审议仅仅作为一种获得正当性的仪式存在。实质上,立法活动整体前移,立法准备阶段尽管没有被纳入法定立法程序,但在立法实践中,发挥着极其重要的地位。立法规划(计划)的编制实质上对立法中的权力、权益的优先权进行了初步和预设性的分配,对立法的进程已经起到了至关重要的作用。
    尽管从表面上看,立法规划(计划)的编制和实施在一定程度上影响了有权主体议案的提请,但实质上是为办理议案做出法律依据,是用立法规划(计划)的方式落实议案的办理。一方面议案主体提请法律议案的同时,应当对立法规划(计划)有全面的了解,避免重复法规案的提出;另一方面对于法规案应当按照立项标准和原则对法规案的提请进行论证、审核,在此基础上认为确需列入会议议程的,适当调整立法规划(计划)。这本身在发挥立法立项机制重要性的同时,也提高了立法规划(计划)的严肃性和执行性。
    鉴于地方立法立项对提高地方立法质量的重要意义,本文认为,应当适当提升地方立法立项的法律地位,在《立法法》修改的过程中,考虑增加地方立法立项的规定,进而将立法立项纳入制度化、规范化的轨道。建议增加相关规定应包含三个方面的内容:一是明确规定立法立项作为立法准备阶段的重要组成部分,将立法过程的法律规范扩大,不仅包括法律、法规的审议、通过、公布以及实施,还应当包括立项、起草等准备程序。二是明确立法立项的内容包括立法规划和立法计划的编制,进一步规范立法立项程序。三是明确立法立项的基本原则和确立标准,为地方立法立项工作提供原则性指导。
    (二)探索和完善立法前评估机制
    本届全国人大常委会通过的第一部法律——旅游法,在草案提请审议前,启动了“前评估”工作,张德江委员长曾指出,今后要继续探索经验,不断完善,使法律出台前评估形成制度。[13]在地方立法实践中,立法前普遍采用了立法项目论证、调研、听证等方式对法规案加以评价,尤其是在编制立法规划(计划)的过程中,有关部门针对立法项目的必要性和可行性做以说明,在政府报送的法规草案说明中通常也有一些对立法必要性和可行性以及规范具体问题等方面的介绍,这些都是立法立项过程中所使用的方法和手段。在地方立法立项过程中,建立和完善立法前评估机制,将立法质量的关口前移,对于把好立项关、节约立法资源起到积极的作用,将成为新形势下提高立法质量的新举措。
    建立和完善立法前评估机制,要做好以下两个方面的工作:
    一是完善地方立法立项调研工作。立法前评估的基础数据资料都是源自调研,调研是立法前评估的基本手段,没有调查就没有发言权。首先,调研要深入实际,“接地气”。要深入基层、深入群众,全面了解事情的历史沿革及发展趋势,研究事务的自身规律;同时调研要深入进去,经历上下反复的过程。第二调研要拓宽思路,“打开门”。充分发挥社会各界的力量,走民主立法的路径,调研对象要具有针对性和广泛性,开门立法、广开言路。第三,调研要创新方法,“拓思路”。在具体工作中,要统筹考虑各种手段和方法的运用,做好论证会、座谈会、听证会等安排规划;还要顺应公众习惯,探索新的工作方式,利用新媒体等介质开展调研,扩大公众参与立法的门路。第四,调研要有针对性,“选重点”。精心制定调研方案,抓住主要矛盾,明确调研的重要问题,有针对性地开展调研,确保调研工作有目的、有秩序地进行。
    二是探索成本收益分析法。成本收益分析是立法前评估的重要指标,其基本原理是将经济学理论引入立法之中,国内一些先试先行的地区在地方立法前评估中都对成本效益进行分析。青岛人大常委会在对两个特定项目进行立法前评估过程中使用了成本收益方法[14],对法规的成本与收益之间的关系进行研究。海南省人大常委会在评估《海南经济特区机动车辆燃油附加费征收管理条例》时强调了评估立法成本,侧重对立法自身的工作成本、执法成本和社会成本进行评估。
    成本收益分析法在具体使用中,应当注意以下几个问题:一是经济效益作为评估指标是一个大的概念,具体在工作实践中对效益的分析不能简单局限于经济效益方面,还应更多注重社会效益;二是成本收益分析法的具体应用基于对各种因素的定量情况,因此定量标准的确定显得尤为重要;三是成本收益分析法有其自身的缺陷,当遇到社会性监管中的公共安全、公共卫生、环境保护等因素无法做定量分析时,不能产生量的基准则无法进行比较分析。在这种情况下,可以采用成本有效性分析作为替代,比较不同制度设计所发生的成本,选择达到立法目的可以接受的成本支出方案。
    (三)探索立法助理制度
    在地方立法中,由于代表本身非职业化以及缺少相关的法律专业知识等情况,享有立法提案权的代表和常委会组成人员很少提出立法议案,即使有少数人提出过立法议案,被列为正式议题予以审议的情况也非常少,这也是造成地方立法项目来源单一的原因。完善地方立法立项机制,解决项目来源渠道单一,要探索保障提案主体充分行使权力的体制机制,为人大代表和常委会组成人员充分行使立法提案权提供方便条件。借鉴国内外的一些做法,建议积极探索立法助理制度。
    立法助理是协助立法机关及人大代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。立法助理制度是随着近代各国立法工作的专门化和立法机关职能的不断强化而发展起来,是协助立法机关工作的一项立法制度。[15]这一制度在现代法治社会中发挥着重要的作用,它提高了立法的技术和质量,增强了立法的科学化水平和程序化程度,为通向民主与效率的统一铺设了一条道路。[16]在地方立法实践中,可以尝试探索立法助理制度,聘请有专业法律知识和立法经验的人员作为立法助理,或是通过建立专家咨询、委托专家立法等制度,为人大代表和常委会组成人员提供立法帮助和服务,并提供相关资料,使代表和常委会组成人员的立法意图能够通过法规案的形式表达出来,进而保障代表和常委会组成人员的立法提案权。
    关于立法助理制度的探索,有些地方已经做了有益的尝试。早在2002年初,深圳市人大常委会在全国率先为实现“职业立法”迈出重要的一步。[17]深圳市人大常务委会聘请19名法律专业人士,一对一地为市人大常委会的19名兼职委员提供立法服务,这是我国首批兼职法律助理。重庆市人大常委会主任会议通过的《关于进一步提高地方立法质量的工作意见》中规定,常委会组成人员可以聘请立法助理。[18]据此,每位常委会组成人员都可以根据自己的意愿,申请聘请一位立法助理,为其提供立法相关服务,进而提高立法审议质量。在实践中,立法助理一般为兼职公益性志愿者,受聘期间可以得到适当的经济补助。
 
                          结语
 
    随着地方立法程序的不断明确和完善,地方立法立项作为立法准备的重要环节,发挥着越来越重要的作用。完善地方立法立项机制对于提高地方立法质量、优化立法资源起到意义重大。从目前的立法工作实践来看,随着整个地方立法工作重心的前移,立法立项工作的开展决定的不仅是立法规划(计划)的编制以及对一个地区立法工作开展的整体布局,而且由于一些立法制度的设计都是在准备阶段形成的,其还直接决定了单部法规的起草思路。鉴于地方立法立项机制的理论和实践价值,研究构建和完善地方立法立项机制意义重大。本文针对现实存在的问题,在构建地方立法立项机制中提出几点看法和思考,对于开展该项工作还有很多问题亟需解决,例如地方性法规与政府规章之间的关系、建立有效公众参与机制、立法前评估中成本效益分析法的具体操作问题等等,这些对地方立法立项工作的展开都具有现实意义。地方立法立项是在地方立法实践中孕育产生的,同时又直接运用于地方立法实践,研究地方立法立项机制,要在实践中不断的总结经验,才能充分发挥其价值和作用。
 
本专题研究报告荣获2013年度辽宁省人大理论研究会研究课题成果二等奖
工作单位:大连市人大常委会法工委
课题组长:金  明
课题组主要成员:李道锋  武红宇  侯  雪
 


[①] 姚小林,《地方立法立项的经济分析》,载自《广东商学院雪豹》2010年第6期,第93页。
[②] 周传发,《地方立法立项研究》,载自暨南大学硕士学位论文。
[③] 孙育玮,《完善地方立法立项与起草机制研究》,法律出版社,2007年版。
[④] 参见朱景文,《中国法律发展报告——数据库和指标体系》,中国人民大学出版社,2007年版,第1-2页。
[⑤] 例如广州市人大常委会、沈阳市人大常委会,将计划项目分为正式和预备。
[⑥] 例如成都市人大常委、青岛市人大常委会、济南市人大常委会将计划项目分为审议项目和调研项目;武汉市人大常委会将计划项目分为立法项目和调研项目;长春市人大将计划项目分为计划项目和调研项目;宁波市人大常委会将计划项目分为制定项目和调研项目。
[⑦] 例如大连市人大常委、本溪市人大常委会将计划项目分为审议项目、预备项目和论证项目;深圳市人大常委会将计划项目分为拟提交审议项目、预备项目和调研项目;哈尔滨市人大常委会将计划项目分为正式项目、预备项目和调研项目。
[⑧] 参见李刚,《关于地方立法选项机制的思考》,载自《人大研究》,2003年第1期,第26页。
[⑨] 从1954年开始,英国内阁下设立法规划委员会,其职能是权衡各部互争雄长的立法选题,并进而确定哪些选题列入立法规划。该委员会有政府负责立法、财政、司法大臣组成,政府各个职能部门的大臣都不进入该委员会,这种人事搭配旨在使立法规划委员会超脱部门矛盾,确保立法规划宏观有序,便于议会操作,同时使政府的立法和整个工作量财力而行。(参见苗连营,《立法程序伦》,中国检察出版社,2001年版,第170-171页。
[⑩] 2006年全国人大常委会法工委设立了立法规划室,专门承担立法规划和年度立法计划的起草和落实工作。(参见张淼堂,《我国地方立法规划的编制研究》,《辽宁行政学院学报》,2011年第9期,第45页)
[11] 赵越,《略论地方立法规划的立项标准》,载自《沈阳干部学刊》,2010年10月,第36页。
[12] 张淼堂,《我国地方立法规划的编制研究》,载自《辽宁行政学院学报》2011年第9期,第45—46页。
[13]参见《大兴调查研究之风,为提高立法质量绘出路线图》,载自《中国人大》,2013年7月版,第10页。
[14] 2011年,青岛市人大常委会从立法计划中,选择了两件项目:《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》和《青岛市实施<中华人民共和国标准化法>办法》,进行立法前评估试点。(参见张桂芹、周怡萍,《青岛市启动立法前评估试点》,载自《中国人大》,2011年8月版,第35-36页。)
[15] 刘杰,《日本国会立法活动程序》,载自人大与议会网,http://www.e-cpcs.org/NewsInfo.asp?NewsID=7373。
[16] 李林,《立法机关比较研究》,人民日报出版社,1991年版,第321页。
[17] 卿泳,《地方人大建立立法助理制度的必要性》,http://www.yfzs.gov.cn/gb/info/dflf/2003-09/01/1033127654.html。
[18] 参见http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/34892/34893/2607952.html。
您是第 8583421 位访问者