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专题询问的实践与思考
来源:市人大财经委(预算工委) 编辑:舒保荐 2014-02-28 15:59:57

    内容提要:该报告以大连市人大常委会关于2012年市本级决算的专题询问工作为基础,介绍专题询问的概念及其特点、法律依据与各国询问制度模式及启示,概述全国及地方各级人大常委会专题询问工作开展情况,重点阐述大连市人大常委会专题询问工作实践、取得的成果,并提出改进和完善专题询问工作的建议。
 
    专题询问是全国人大常委会于2010年首先开始运用并且已经成为常态化的一种监督方式。至今三年来,全国20多个各省、市人大常委会如上海、安徽、山西、黑龙江、广州、厦门、哈尔滨等先后开展了专题询问。2012年,辽宁省人大常委会首次对财政性教育经费支出和使用情况开展了专题询问。目前,专题询问的法律依据还不够具体明确,各地开展专题询问工作的实践也各有不同。专题询问“问什么、怎么问”是需要认真思考的问题。
    一、专题询问的概念及其特点
    询问和质询是人大常委会组成人员对政府及其部门、法院、检察院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题,要求有关机关作出说明、解释的一种活动。
    专题询问是吴邦国委员长在思考全国人大常委会2010年工作要点时提出的。“询问”是监督法规定的人大常委会行使监督职权的一种重要形式,“专题”是委员长的思想创新。2010年3 月,吴邦国委员长在十一届全国人大第三次会议上作常委会工作报告,谈到进一步完善监督工作方式方法时,首次郑重提出当年将依法开展专题询问;同年4月26日,又在《关于开展专题询问的实施方案》上作出批示:“询问虽是法定监督形式,但有计划开展尚属首次,请将初步想法与马凯同志沟通,加强与国务院协调,以确保成功”。
    专题询问的特点,可以体现在以下两方面:
    (一)专题询问不同于质询
    询问与质询虽然都是法定监督方式,但两者之间差异很大。一是提出的主体有区别。质询有严格的人数限制,询问没有。提出质询,全国人大须一个代表团或者30名以上代表,地方各级人大10名以上代表;全国人大常委会须10名以上组成人员,省(区、市)级和设区的市级人大常委会须5名以上组成人员,县级人大常委会须3名以上组成人员。二是提出的程序有区别。质询有严格的程序要求,询问较为简单,随问随答。三是提出的时间有区别。质询可以随时提出,可以与审议内容无关;询问是在审议议案和报告时提出,一般与审议的内容有关联;四是提出的方式有区别。质询要求以书面方式提出,询问一般以口头方式提出。五是针对的内容有区别。质询要求一案一个问题,询问的内容是一个问题还是多个问题没有限制。六是答复方式和时间有区别。质询的答复方式和时间,是当次会议还是下次会议,是口头还是书面,不满意是否再次答复,由委员长会议或者主任会议决定;询问的答复一般是口头当场答复,当场不能答复的,经说明原因后,可以另行答复或者书面答复。
    (二)专题询问不同于以往做法
    以往的询问具有注重了解有关情况、操作简便易行、不限特定主题、不作事前安排、答复方式灵活等特点。专题询问也属于法律规定的询问这一范畴,但它是有组织、有准备地,集中对特定议题进行问答的活动。一是事前要作认真准备。围绕审议议案和报告,常委会组成人员事先进行调查研究,为会议审议中提出专题询问做好准备。常委会办事机构对常委会组成人员可能提出的问题进行收集和整理,并送请有关部门作准备。二是主题集中、重点突出。常委会组成人员提出的问题主要应集中于议案和报告的内容,突出政府相关政策的制定和实施与百姓普遍关心的热点难点问题。三是有关部门负责同志到会听取意见、回答询问,通过问答和互动,进一步深化对议案和报告的审议,力求对改进工作有所帮助和推动。四是在常委会会议安排上,专门安排专题询问的时间,便于更好地进行专题询问,对有关问题深入交换意见。
    二、询问的法律依据
    我国地方组织法第二十九条规定:“在地方各级人民代表大会审议议案的时候,代表可以向有关地方国家机关提出询问,由有关机关派人说明。”
    立法法第十六条规定:“列入全国人民代表大会会议议程的法律草案,大会全体会议听取提案人的说明后,由各代表团进行审议口各代表团审议法律案时,提案人应当派人听取意见,回答询问。各代表团审议法律案时,根据代表团的要求,有关机关、组织应当派人介绍情况。第二十九条规定:常务委员会分组审议法律案时,提案人应当派人听取意见,回答询问。常务委员会分组审议法律案时,根据小组的要求,有关机关、组织应当派人介绍情况。”
    代表法第十三条规定:“代表在审议议案的时候,可以向本级有关国家机关提出询问。有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。”
    监督法第三十四条规定:“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时,本级人民政府或者有关部门、人民法院应当派有关人员到会,听取意见,回答询问。”
    预算法第六十八条规定:“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询,受询问或者质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。”
    三、各国询问制度模式及启示
    在西方议会制度中,询问与质问共同组成质询制度。质询起源于 19世纪的英国,由请愿权演变而来,后被许多资本主义国家广泛采用。在世界各地的议会中,询问是一种常见的监督方式。议员在议会会议期间,可以按法定程序向政府就某一问题提出质疑并要求答复。
  在英国议会,议员将质询通知以书面形式提交议事台办公室,上面注明要求口头或书面答复并指明要求答复的日期。政府每天安排1个小时、约 4个部(大小部搭配)为1组答复下院口头质询,每周 4组,每月 16组,如此循环反复。每周三下午 3点,政府大臣让位于首相答复口头质询。
  法国国民议会的询问分为会议询问和书面询问。会议询问又分口头答复的询问和对政府的询问。口头答复的询问,在议员和有关的部长之间展开,可以交叉回答。国会每周安排一次口头答复的询问。对政府的询问,是集体进行的,电视台要现场直播,固定安排在周二、周三下午会议开始时举行。书面答复的询问是议员们向部长们提出的,要求对某些特殊的问题作出答复或者阐明政府政策的某一内容。这类询问及部长们的答复都刊登在专门刊载国民议会询问杂志的特刊上。
  作为总统制国家,美国没有质询制度,但国会委员会在审查法案时,常常通知有关部长或高级官员以证人身份到会作证,以此答复议员对政府某项措施的询问,作为议会议决的参考。
  阿根廷的议会质询制既不同于议会内阁制国家,也不同于典型的总统制国家。其议会最初要求国务秘书口头汇报工作,后来发展到召唤部长到会汇报工作;阿根廷的部长不但对总统负责,还要对议会负责,每年要向议会递交一份有关各自部门的详细国情备忘录。
由此可见,各国议会询问的方式、组织形式、使用频率虽有不同,但其基本内核仍然是一种“有压力的提问与追问”,并且由于新闻报道的开放与透明,这种压力对于询问者和应询者都同等存在。因为询问不但能直观地体现首相、大臣、部长等政府官员的水平和对本职工作的熟悉程度,也能直接展现议员的政治主张和议政水平。所以,各国议会都高度重视质询权的运用,英国议会甚至认为这是用以监督政府的一项最重要的权力。
    四、全国及各地人大常委会开展专题询问工作情况
    2010年,全国人大常委会选择中央决算、国家粮食安全、深化医药卫生体制改革三个重点议题,分别采取分组会议、联组会议的方式,在全国率先开展了三次专题询问。截止到目前,全国人大常委会已对12项专题开展了专题询问。
    全国人大常委会的率先破冰,为地方各级人大常委会开展专题询问提供了示范和借鉴。2010年8月,在全国人大常委会开展专题询问后不到两个月,上海市人大常委会就针对世博会后城市管理长效机制建设进行了专题询问,开了省级人大常委会专题询问的先河;随后,湖北、安徽两省人大常委会分别针对农村饮水安全工作、医药卫生体制改革工作开展了专题询问。2011年,全国18个省级人大常委会启动了专题询问工作,分别是江苏、甘肃、宁夏、山西、陕西、湖南、四川、海南、西藏、浙江、重庆、江西、新疆、黑龙江、云南、贵州、广东、河南。2012年,又有青海、辽宁、福建、广西、北京4个省、1个直辖市人大常委会开展了首次专题询问。截止2012年底,共有26个省级人大常委会开展了专题询问,占全国省级人大常委会总数的81%。
    截至目前,在15个副省级城市人大常委会中,广州、深圳、沈阳、武汉、成都、西安、青岛、杭州、宁波、哈尔滨、厦门、大连已经陆续开展了专题询问,占副省级城市人大常委会总数的80%。南京市人大常委会也针对保障房建设、司法公正等问题对专题询问工作进行了初步尝试。
    从各省、市开展专题询问工作的情况来看,有以下几个共同点:
    (一)程序和方法上参照全国人大常委会的做法
  开展专题询问,是地方各级人大常委会行使监督权的新探索,尚未有现成的既定模式可循。因此,全国人大常委会的具体做法成了各地参照的样本。一般而言,每一次专题询问都包括五个重要环节,即选择议题,制订实施方案,开展调查研究,组织专题询问和跟踪督办落实;专题询问的方法,是在听取报告和分组审议的基础上,以召开联组会议的形式开展专题询问。
    (二)选题集中于保障和改善民生
    纵观各地开展的专题询问,都将涉及人民衣食住行的重大民生问题作为专题询问的主要内容,如“问钱”、“问房”、“问药”、“问社保”、“问食品”“、“问生态”等。截至2012年底,各省级人大常委会开展的51项专题询问中,财政经济类10项,占20%;住房保障类13项,占25%;医药类4项,占8%;社会保障(含养老)类7项,占14%;食品类8项,占16%;生态环境类5项,占10%;其他4项,占8%。12个副省级城市人大常委会开展的18项专题询问中,财政经济类2项,占11%;住房保障类2项,占11%;医药类2项,占11%;食品类 4项,占22%;生态类3项,占17%;其他5项,占28%。
    (三)运用从尝试走向常态
    一是开展专题询问的省级人大常委会数量增加。据不完全统计,从2010年上海、湖北、安徽等省级人大常委会的尝试开始,2011年,18个省级和5个副省级人大常委会开展了专题询问,2012年, 26个省级和10个副省级人大常委会开展了专题询问;二是一些地方运用专题询问的频次增加。截至目前,分别有22个省级、7个副省级人大常委会开展了2次以上(含2次)专题询问。其中,甘肃、宁夏、上海、陕西、湖南、海南、西藏、浙江、贵州省人大常委会开展了3次专题询问,广东开展了4次,安徽开展了5次;副省级城市中,厦门市人大常委会开展了5次专题询问,哈尔滨开展了3次。三是专题询问逐渐制度化。专题询问在现行宪法中地位不明确,无宪法依据;虽然在监督法中有一条款对“询问”作了表述,但“专题询问”作为“询问”的衍生和创新,在监督法中并无表述。为此,云南、河北、海南等省人大常委会在制定监督法实施办法中,首次将专题询问明确其中;今年7月,安徽省人民代表大会常务委员会出台了专题询问暂行办法;副省级城市中,西安市出台了人大常委会专题询问办法,杭州市出台了人大及其常委会询问和质询办法。同时,辽宁葫芦岛、河北承德、河南安阳、山西太原、福建福安、云南曲靖等地的人大常委会均通过了开展专题询问的暂行办法,对专题询问前的准备工作、专题询问的组织和具体实施、专题询问结束后的跟踪落实进行了明确规定。
    除此之外,各地专题询问工作也充分结合本地实际,富有特色。比如,广东、湖南在开展专题询问时,通过网络广泛征求社会公众、全体省人大常委会组成人员和人大代表的意见。湖北在对全省保障性安居工程建设情况开展专题询问时,邀请10位农民工、棚户区、低收入以及新参加工作的青年代表现场旁听,并通过网络邀请旁听建言。湖南在开展食品安全的专题询问中,近百个旁听席位被法学界和群众、学生代表挤满。全国人大和湖北等地方人大,在进行专题询问时通过电视、网络等现场直播,并通过各类媒体广泛报道,努力做到及时、准确和全面地公开专题询问的相关信息,接受公众的实时监督,保障公众的知情权与参与权。广东、湖北等省在开展专题询问之前,出台了专题询问工作暂行规定,并制订了详细的专题询问工作方案,确保了专题询问工作的顺利进行。可以说,在全国人大的示范下,专题询问在全国各地人大纷纷“问”起来了。
    五、大连市开展专题询问情况
    在今年1月举行的大连市第十五届人大一次会议上,常委会工作报告提出“2013年,……要加强和改进对国民经济计划、财政预决算的审查监督,结合听取审议市政府关于2012年市本级决算的报告,依法开展专题询问。”
    专题询问在我市开展尚属首次,是人大常委会完善监督方式的一次重要实践,是加强监督工作的重要举措,是今年市人大常委会工作安排中的一项重要内容。常委会党组专门召开办公会议,部署专题询问工作,办公厅、研究室、人事代表工委、财经委等部门通力合作,精心设计,周密安排,认真实施,扎实做好各项组织协调服务工作,保证了专题询问的顺利展开。
    (一)主要做法
    1、精心谋划制定专题询问实施方案
    为确保专题询问的成功,常委会依照法律规定和监督工作实际深入研究,制定了积极稳妥、循序渐进的实施方案。对询问的主要内容和选题来源、方式方法、问询方与答询方、工作进度和实施步骤、组织领导和工作分工等都作出妥善安排。明确提出对2012年市本级决算进行有计划、有组织、有准备的专题询问工作,进一步加强和改进预算决算审查监督,提高市人大常委会会议的审议质量,目的是推动政府认真履行公共财政职能,坚持民生优先,继续完善以保障和改善民生为立足点的财政支出结构,使改革开放成果更多更好地惠及广大人民群众。询问的内容紧紧围绕全市经济社会发展实际、工作重点以及代表关注的热点问题,结合2012年市本级决算报告,涉及医疗卫生、涉农补贴、基础教育及学前儿童入园、最低生活保障、保障性安居工程等五个方面支持民生发展的问题。询问的形式是听取报告、分组审议和联组询问相结合。询问的步骤分四步走:第一步,前期准备阶段,3月中旬至4月中旬,召开由常委会秘书长主持,人大相关部门参加的专题询问工作内部协调会;召开由市人大常委会分管副主任主持、市政府分管副市长和政府相关部门参加的专题询问工作沟通协调会,就开展专题询问议题、时间安排等带有总体性、原则性的问题与市政府领导和相关部门进行协调议定;主任会议听取和讨论常委会关于开展专题询问的实施方案;成立常委会专题询问工作领导小组及办公室,赴辽宁省人大学习考察专题询问工作。第二步,调查研究与问题梳理阶段,4月下旬至8月中旬,向常委会组成人员、部分市人大代表征集专题询问题目;对2012年市本级决算情况进行调研,梳理和筛选调研中关注的问题,并将征集的常委会组成人员、部分市人大代表的意见和建议进行归纳整理,汇总形成专题询问题库;根据《决算专题询问问询人酝酿产生办法》,经常委会分组会议推荐、主任会议讨论确定专题询问问询人;在常委会第三次会议上通报即将开展的专题询问工作,提出要求,并对外发布;邀请专家作专题询问工作培训讲座;主任会议听取专题询问准备工作情况的汇报;分别召开市人大常委会专题询问问询人工作协调会和答询部门协调会。第三步,会议实施阶段,8月下旬常委会,听取决算报告并进行分组审议;联组会议,与会的市财政局等相关部门负责人接受询问,答复问题。第四步,反馈总结阶段,8月下旬至12月,将常委会组成人员审议、询问意见转市政府研究处理,并跟踪督办落实;认真总结本次专题询问的做法、经验,分析存在的问题,提出改进建议。实施方案周密细致,可操作性强,为专题询问取得成功夯实了基础。
    2、广泛征求专题询问的意见与建议
    根据委员代表的意见,将人民群众的关切和呼声转达给政府,促进政府有关工作的改进和完善,是专题询问工作的根本出发点和落脚点。人事代表工委、财经委(预算工委)围绕市本级决算中涉及的医疗卫生、涉农补贴、基础教育和学前儿童入园、最低生活保障、保障性安居工程五个方面,向全体常委会组成人员和156名市人大代表发函征集专题询问问题,征求代表人数占市人大代表总数的43%;与此同时,采取“面对面”征求意见的方式,了解了驻会委员代表对专题询问工作的想法和建议;还对市十五届人大一次会议期间市人大代表提交的787件议案建议进行了认真收集整理,并吸收了其中25件作为专题询问问题参考;在专题询问题目库初稿形成后,发函征求全体问询人和财经委委员的意见和建议。采取以上形式,办公室共收到2名委员和4名代表书面提出专题询问问题31个,6名代表对专题询问的问题设置和提问方式发表了自己的意见。
    3、深入调查研究,认真梳理专题询问的重点问题
    为保证专题询问中提出的问题有深度、有针对性,财经委(预算工委)按照专题询问实施方案要求,对2012年市本级决算中保障和改善民生资金管理使用情况进行调查研究。调研中,财经委(预算工委)邀请部分常委会组成人员参与,分别听取了市财政局、教育局、卫生局、民政局等七个部门的情况汇报,实地考察了北三市一县、旅顺、金州新区和甘井子七个区市县,还召开基层工作座谈会,认真倾听广大医生、教师、街道社区一线工作人员的意见,全面掌握我市保障和改善民生工作的实际情况,了解基层工作的困难,领会广大人民群众对保障和改善民生工作的关注和期盼。在充分调研的基础上,结合常委会组成人员、部分市人大代表意见和建议,综合分析、认真梳理,提出了包括34个问题的专题询问题库初稿,分别经过3轮向专题询问问询人、市政府答询部门征求意见,删繁就简、去粗取精,最终根据群众普遍关心、政府着力解决、有望近期取得成效的原则,形成了保障和改善民生五个方面21个问题的专题询问题库。这些问题及时通报给市政府有关部门做好答询准备,提供给拟提出询问的常委会组成人员参考。
    4、合理安排专题询问问询人
    专题询问问询人根据“自愿报名、分组推荐”的原则产生。办公室制定了《决算专题询问问询人酝酿产生办法》,根据常委会组成人员的代表性和专业领域,在征求本人意见的基础上,提出了12名专题询问问询人建议名单,并经6月份常委会分组会议推荐,确定了12名专题询问问询人。在8月上旬召开的问询人工作协调会上,根据专题询问的具体问题和问询人的工作领域,综合考虑问询人是否驻会等因素,在12名问询人中,确定9名为正式问询人,3名为预备问询人。专题询问会议的实践证明,这9名问询人都较好地履行了各自的询问职责,委员们富有说服力和感染力的阐述、一针见血的提问和一问之后寻根究底的追问都使专题询问会议增色不少。
    5、及时做好专题询问的沟通协调
    专题询问工作涉及多个单位和部门,做好沟通至关重要。张军副主任多次主持召开会议,部署各项工作,亲自与市政府分管副市长、各相关部门主要负责人、常委会问询人就专题询问的重要安排和关键性问题进行沟通,畅通进行专题询问工作的协调机制。刘文健秘书长先后3次主持召开由市政府办公厅和相关部门、常委会问询人以及新闻单位参加的协调会,通报专题询问工作有关进展情况,研究布置各项具体工作。财经委(预算工委)充分发挥市政府答询部门与常委会问询人之间的桥梁纽带作用,围绕专题询问问题,采取召开会议、电话沟通、文件传送、登门拜访等方式,多次、反复与答询部门和问询人进行沟通协调,使专题询问问题充分符合问答需要,保持双方信息渠道的畅通,为专题询问会议问答过程的和谐、顺畅打下坚实的基础。同时,办公室加强了内部沟通,办公厅、人事代表工委、研究室、财经委(预算工委)及时交流信息,紧密协调配合,有力地保证了专题询问紧张有序、有条不紊地开展。
    6、精心组织专题询问会议
    为保证专题询问会议顺利开展,办公室成员单位负责人赴辽宁省人大常委会现场观摩了辽宁省贯彻《大气污染防治法》,实施“蓝天工程”情况专题询问工作。根据观摩情况,办公室对询问问题设计、会场布置、主持人引导、问询人提问程序、答询人答题形式、会议时间把握等诸多环节进行了深入分析、研究,充分学习借鉴省人大常委会专题询问的有益经验。办公厅根据专题询问会议“回字形”座位布置的要求,选择香洲花园酒店作为专题询问会议场地,并对会场主持席、答询人座席、问询人座席、会场服务等进行了细致的布置与安排;专题询问会前,还积极与财经委(预算工委)沟通,精心设计了专题询问主持词,为常委会领导同志主持专题询问会议提供参考。此外,办公室专门邀请各区市县人大财经委负责同志、10名市人大代表列席专题询问会,给予基层人大财经监督工作以直接的指导,提高人大代表履职积极性。在充分准备的基础上,此次专题询问会开展的有声有色。
    7、周密策划专题询问的新闻报道
    专题询问工作能否引起各界的广泛关注,带来积极的社会反响,关键在新闻报道。研究室对专题询问的新闻报道工作进行整体策划,专门制定了专题询问新闻宣传工作的安排意见,把握好角度和力度,使专题询问的新闻报道既有声有色,又避免形成炒作。为确保新闻报道的舆论导向,新闻通稿由研究室撰写,报常委会领导审定后刊发。研究室负责人与新闻单位细致谋划各项报道工作,各种媒体宣传报道通盘考虑。此次专题询问,大连日报、大连广播电视台、大连晚报、半岛晨报、新商报和天健网等媒体先后进行了全方位、多层次的报道。大连日报刊发新闻通稿;半岛晨报用头条、两个版面对专题询问8个方面问题进行了详细介绍;新商报对专题询问中涉及的城镇职工医保问题进行了报道;天健网在大连新闻栏目中刊出《市人大首次举行专题询问,七委办局“一把手”答问》的文章,图文并茂地介绍专题询问现场情况。大连广播电视台《大连新闻》对专题询问进行了主题报道,《晚间新闻》又对专题询问工作进行了全景展现。此次围绕专题询问的各种新闻报道突出重点,成为舆论宣传的一大亮点。
    (二)取得的效果
    1、专题询问丰富了人大监督工作方式方法
    询问是人大监督的法定形式。在历年来市人大常委会的工作实践中,询问普遍得到运用。常委会召开分组会议审议“一府两院”相关工作时,各位委员随机就某些问题进行零散的提问,回答询问的同志多数仅限于“一府两院”各部门的处长和具体工作人员,只能就有关问题进行解释说明,不能进行决策。询问过程比较随意,针对性不强;答询层次不高,缺乏有效性。本次常委会会议开展的决算专题询问活动,在人大工作史上尚属首次。关键是把询问法定形式推进到按专题来进行,增强了询问的针对性、集中性和有效性。无论是专题的选择、询问问题的准备,还是专题询问的组织形式、新闻报道,无论是涉及的工作层面、有关部门,还是工作的力度、影响的广度,都是以往不曾有的。在开展专题询问的过程中,常委会委托有关专门委员会提前进行专题调研,收集信息,了解情况,广泛听取人民群众的意见和建议,尚属首次。常委会会议的专题询问采取一个联组会议的形式进行,尚属首次。专题询问正式进行前,常委会提前与政府沟通,把人民群众的呼声和人大代表的关切转告政府,让政府有关部门主要负责同志到会议现场回答询问,也属首次。这一加强和改进监督工作的举措,创新了监督工作的形式,完善了监督工作的方式方法,进一步增强人大监督实效,对于新形势下人大工作更好地服务于党和国家工作大局,对于坚持和完善人民代表大会制度都具有深远的影响。
    2、专题询问彰显了人大常委会的监督职能
    此次专题询问,市政府常务副市长曹爱华亲自带领市财政局、教育局、民政局、人社局、国土房屋局、农委、卫生局、审计局八个部门的“一把手”现场对保障和改善民生方面的八个问题一一进行认真回答,听取意见,并作表态发言,充分彰显了市人大常委会监督工作的力度,也展现了市政府以人为本、实事求是的工作作风。另外,此次专题询问的做法也得到了各区市县人大及其常委会的高度关注,并将以此次专题询问为契机,尝试开展本级人大常委会专题询问,使专题询问在人大常委会履行监督职能中得到更广泛的应用
    3、专题询问促进了市政府改进工作
    此次专题询问,常委会组成人员集中围绕决算报告中的保障和改善民生方面问题与市财政局等政府有关部门主要负责人进行面对面交流,形成双向互动,使审议工作更加深入,进一步加强了人大监督工作力度。专题询问结束后,常委会办公厅将常委会组成人员的审议意见转送市政府研究处理;财经委(预算工委)选择常委会组成人员关注的重点问题,如,建立水源地乡镇财政补贴规模动态调整机制、完善城乡居民基本医疗保险、建立城乡居民基本信息核实制度、保障校车运营经费等落实情况进行跟踪督办,加大跟踪力度,着力推动相关工作改进。市政府高度重视专题询问后的整改落实工作。市财政局等政府有关部门按照中央、省、市有关规定,厉行节约,严格控制一般性支出,继续加大对保障和改善民生领域的投入力度,同时,加强财政预算科学化、精细化管理,将有限的资金用在刀刃上,提高财政资金的使用效益,年底前,还将向市人大常委会报告有关工作整改落实情况。通过专题询问后整改落实,市政府加快了有关工作进度,一些长期存在的体制、制度问题也正在逐步得以解决。
    4、专题询问获得了良好的社会效果
    此次专题询问,紧紧围绕市本级决算中保障和改善民生问题进行, 反映了人民群众的意愿和呼声;共有大连电视台、大连日报等7家主流媒体对专题询问进行了全面、深入的报道,引起了社会的积极反响,大大增强了广大人民群众对人大常委会监督工作的关注度,提升了人大常委会在人民群众心目中的形象,进一步密切了人大及其常委会与人民群众的关系。此次专题询问,也是人大对政府“寓监督于支持之中”的一次具体体现,为市政府各部门提供了一个向常委会组成人员和广大人民群众现场展示工作、解释问题的面对面交流互动平台。市政府7个部门“一把手”实事求是、客观中肯的答询,向常委会组成人员和广大人民群众更加直接、全面、详尽地展示了市政府在保障和改善民生方面做出的努力、取得的成绩、面临的困难和存在的不足,尤其是使广大人民群众更清晰地了解到,通过政府的工作,将有哪些切身利益问题能够进一步解决,哪些权益能够进一步保障,还有哪些愿望能够进一步实现,这充分体现了市政府对常委会组成人员和广大人民群众高度负责的态度,取得了人民群众的理解,也得到了常委会组成人员和人大代表的信任。
    六、做好专题询问的主要体会
    依法开展专题询问是人大及其常委会在新形势下进一步完善监督方式方法、加大监督工作力度的一次有益探索,也是新形势下坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。学习全国、各省市人大常委会专题询问工作经验和回顾我市首次专题询问,主要有以下体会。
    (一)选好题目,是做好专题询问工作的前提条件
    为使专题询问工作达到委员踊跃参与、政府积极配合、社会反响强烈、工作成果显著的效果,询问题目的选择是前提。第一,必须坚持围绕各级党委、政府的中心工作和广大人民群众的新期待和新要求开展专题询问。第二,必须围绕特定专题有针对性地开展专题询问。第三,必须考虑和理解政府有关工作的开展情况。只有满足这三个条件,专题询问才能进一步推动区域中心工作,促进经济社会平稳较快发展;才能督促各级政府坚持“对人民负责,努力为人民服务”的宗旨,解决人民群众最关心、最紧迫、最现实的问题;才能开展的有深度、有质量,不流于形式;才能打消各级政府相关部门的顾虑,取得各部门的充分理解和积极配合。因此,各地人大常委会应综合考虑各方面因素,在当年工作计划中,选择符合本地实际、广大人民群众普遍关心的热点、难点和切身利益问题,开展专题询问。目前,全国人大常委会选择专题询问题目的具体作法是,在制定当年监督工作计划的基础上,从中选择具有全局性、涉及广大人民群众切身利益的专项工作,开展专题询问,如决算、教育中长期规划、粮食安全等;各省、市人大常委会专题询问选题的口径不尽一致,既有综合性较强、涉及面较广的决算、医药体制改革、食品安全等,也有针对性较强、涉及特定领域的教师队伍建设(青海)、农村垃圾管理(广东)、弃管小区综合改造(沈阳)等。我市由于首次开展专题询问,选择的题目是综合性较强的市本级决算中保障和改善民生资金管理和使用的问题,这是大连广大人民群众普遍关心的问题,也是市委、市政府高度重视和努力着手解决的问题。专题询问的八个具体问题,既涉及政府有关政策的制定与实施,也有体制、制度等根本性的问题,问题切中关键环节,给予政府部门充分的答询空间又不使各部门为难,确保了专题询问在严肃认真又宽松平和的气氛中进行,实现了良性互动。
    (二)加强组织领导,是做好专题询问工作的根本保证
    专题询问是常委会议题的工作环节,涉及到人大相关专门委员会和常委会多个工作机构和部门,因此,必须加强组织领导,确定牵头部门,明确各部门分工,并建立有效的各部门沟通协调机制。目前,全国人大常委会专题询问工作由副委员长兼秘书长负总责,具体工作由办公厅秘书局牵头负责协调,制定方案等。从各地情况来看,西安市人大常委会在《专题询问暂行办法》第七、八、九条中规定,“专题询问由与专题询问内容相关的委员会组织筹备,其他部门配合”;杭州市人大常委会在《询问和质询办法》中规定,专题询问是由代表大会主席团或常委会主任会议组织的。从全国和各省、市人大常委会专题询问的工作实践来看,“秘书长负总责、办公厅牵头、各部门协同配合”的组织形式,更有利于发挥各部门所长,进一步提高工作效率。为做好我市首次专题询问工作,常委会制定了实施方案,成立了专题询问工作领导小组及办公室,并明确了办公室成员单位职责分工。工作中,财经委(预算工委)由于对决算专题询问工作比较熟悉,承担了大部分专题询问会前组织协调的具体工作,并与办公厅、人事工委、研究室等相关部门充分沟通,紧密配合,保证了专题询问的顺利开展。今后我市也应借鉴全国和地方大部分人大常委会的做法,在常委会的领导下,由办公厅牵头开展专题询问工作。
    (三)深入调查研究,是做好专题询问工作的关键
    专题询问是针对某一个专题进行有组织、有准备、有针对性的询问,询问的结果主要体现在两个层次,一是使常委会组成人员和广大人民群众了解市政府有关工作情况,二是促进政府改进和完善有关工作。因此,专题询问中,“问”的质量好坏,决定专题询问的成败。调查研究是“问”的来源,决定专题询问问什么,问多深。没有充分的调查研究,专题询问的问题只能浮于表面,把专题询问会变成政府工作介绍会;或与实际不符,使答询的政府部门无所适从。因此,调查研究工作,必须坚持全面、深入的原则,就是在了解和掌握调研对象基本情况的基础上,关键是透过现象看本质,准确掌握调研对象的薄弱环节,深入分析问题原因。只有调研工作开展的全面、深入,专题询问的问题才能有理有据,切中本质、要害,才能更加引起政府部门高度重视,专题询问才能取得实效。我市此次专题询问,是常委会组成人员深入群众,了解百姓切身感受得来的,是财经委(预算工委)广泛调研、走访市政府各部门、区市县政府、社会各界人士得来的,具有牢固的民意基础和事实根据;解决这些问题需要市政府投入更多的资金,付出更大的努力,取得的成果也必会促进民生问题的切实改善,因此,得到了市政府的充分认可,也督促了市政府进一步改进工作,社会反映也很好。
    (四)多措并举,是增强专题询问效果的重要渠道
    专题询问仅仅是一种监督手段,督促“一府两院”改进、推进工作才是最终目的。吴邦国委员长提出,要“使专题询问开展得更加有声有色、更富实效”。也就是说,专题询问不可搞形式、图热闹、耍“花架子”,而要切实解决实际问题,要能扎实地推动工作,从而起到人大监督的实际效果和作用——这是对开展专题询问提出的严格要求和殷切期望。因而,专题询问不能仅止于“问”,询问结束并不意味着解决问题的结束,还要跟进后续工作,确保善始善终。一是梳理交办。询问会后,人大常委会应落实工作机构,对询问中常委会组成人员或参会代表关注的重点事项及工作建议进行认真归纳梳理,提出具体的办理意见。二是跟踪督促。委托人大及其常委会相关工作机构,制定专题询问跟踪督查办法,定期督查询问交办事项进展情况。三是办结回告。“一府两院”及其职能部门对交办的专题询问事项办理结束后,应及时报告人大常委会。我市今年首次开展专题询问后,市人大常委会在决算报告审议意见中要求,市政府和相关部门要认真研究,抓好落实和整改,并于年底前向市人大常委会提交落实整改的工作情况报告;市人大财经委、预算工委还重点对建立水源地乡镇财政补贴规模动态调整机制、完善城乡居民基本医疗保险、建立城乡居民基本信息核实制度、保障校车运营经费等方面工作的落实进行跟踪督办。据了解,目前,市政府已制定水源地乡镇财政补贴动态调整机制,补助资金规模依据上年度市本级财政收入的增幅逐年增加,2013年补助标准比上年增加了112万元;出台了农村义务教育阶段学校校车运营工作的意见,对涉农区市县给予校车购置资助,并按照乘车学生数给予每人每天2元的校车运营补贴;在全省率先出台《居民经济状况核对办法》,为政府实施生活、医疗、教育、住房救助提供依据;稳步推进职工医疗保险门诊医疗费用统筹、城镇居民大病保险和职工医保大病保险,使广大城镇职工、低收入居民、水源地乡镇的百姓和各涉农区市县中小学校的学生们从此次市人大常委会专题询问工作中受益匪浅。此外,专题询问是人大常委会对“一府两院”的一种柔性监督形式,是以温和手段,善意提醒,推进工作的具体体现。但在柔性监督同时,必须保留刚性监督,才能真正发挥专题询问的作用。各级人大常委会对当地一些公众关注的热点难点问题可以适时启用专题询问,对于启动专题询问后,仍不能引起相关部门的高度重视,询问的问题仍不能得到有效解决,或是有关部门敷衍塞责,解决问题不及时不彻底的,应及时启用更具刚性的特定问题调查、质询、撤职等监督手段,唯有如此,询问的问题才能有望彻底得到解决,专题询问才能取得预期效果。
    (四)循序渐进,是做好专题询问工作的基本途径
    首次开展专题询问,是人大常委会监督工作实践中的一项开创性工作。《监督法》虽然对“询问”作了表述,但对询问的提出、询问程序和询问结果处理等未做出更为具体的规范。目前,各省、市人大常委会已经陆续出台了专题询问的工作办法。我市在专题询问工作方面没有现成的经验可借鉴,只能摸着石头过河,常委会组成人员和市政府相关部门也需要一个适应的过程。因此,只有坚持谨慎细致、积极稳妥地推进工作,才能避免出现疏漏。无论是制定专题询问实施方案、前期调研、汇总提出问题库、确定专题询问问题,还是向常委会党组汇报情况、与市政府相关部门交流信息、确定问询人、召开问询人和答询部门工作协调会、设计询问会议主持词、协调问询人和答询人问答顺序,都尽量把工作做实做细,确保稳妥有序完成专题询问前期各阶段工作任务,确保专题询问会议每一个环节都在可掌控的范围内,使专题询问工作水到渠成、有始有终。我市也即将以此次专题询问工作为基础,制定《关于开展专项询问监督的实施办法》,对专题询问对象、内容、程序、结果处理等环节做出具体明确的规定,真正使“专题询问”有章可依,有规可循,进一步规范专题询问,增强询问效果。另外,全国人大常委会自2010年首次开展专题询问以来,经过几年的实践探索、积累经验,专题询问工作灵活性不断增强,专题询问只确定询问专题和答询范围,不指定问询人和答询部门。国务院相关部门围绕询问专题,全面进行答询准备;专题询问会议上,常委会组成人员根据调研中掌握的情况,提出具体问题,国务院相关部门主要负责人现场进行答询。地方各级人大常委会今后开展专题询问也应逐步改进,循序渐进,参照全国人大专题询问的做法,给予常委会组成人员更多自由提问的机会,给予市政府各部门更充分展示工作的空间,力求使专题询问工作更加有声有色。
 
 
本专题研究报告荣获2013年度辽宁省人大理论研究会研究课题成果三等奖
工作单位:大连市人大财经委(预算工委)  
课题组长:张  宇
课题组主要成员:孙广鹏  陈  航  王卓希
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